Nieuws —

Learning from Dallas and Denver

Harry den Hartog

Kan de Amerikaanse planningspraktijk een inspiratiebron zijn voor de Nederlandse ontwikkelingsplanologie? Een enthousiast onderzoeksteam van vijftien jonge onderzoekers, afkomstig van de overheid, uit wetenschap en het bedrijfsleven verbleven tien dagen in Denver en Dallas. Op donderdagmiddag 27 april werden op het ministerie van VROM de resultaten van de studiereis gepresenteerd.

Aanleiding voor het onderzoek is de decentralisering van het beleid en de opkomst van de ontwikkelingsplanologie waarmee het ministerie van VROM haar accent verschuift van ‘het stellen van beperkingen’ naar ‘het stimuleren van ontwikkelingen’. Financieel zwakke voorzieningen zoals natuur en recreatie moeten bij ontwikkelingsplanologie direct bekostigd worden uit de ontwikkeling van woningbouw of bedrijven.

Op planologisch gebied lijkt er veel mogelijk in de Verenigde Staten. De meeste ontwikkelingen worden bottom-up geïnitieerd; initiatieven worden genomen door de private sector in samenwerking met de public and civil society. De Verenigde Staten kennen nauwelijks planning op federaal of staatsniveau. Planning wordt zeer ondernemingsgericht geregeld door de municipality met beperkende regulation acts en zoning plans. Ook kunnen er regionale samenwerkingsverbanden (special districts) opgericht worden. Een special district is een flexibele directe vorm van lokaal bestuur waarbij burgers, bedrijfsleven en overheid samenwerken voor bepaalde projecten, meestal betaald via lokale belastingen. Het voordeel van zo een gelegenheidsorganisatie is dat door de meer directe relaties tussen markt, overheid en bevolking er een sterke betrokkenheid ontstaat, dat gebeurt onder meer door referenda. In deze associatieve democratie werkt men effectiever en komt men veel sneller tot besluitvorming. Bewoners kunnen ook op eigen initiatief, in publiek private samenwerking, hun vastgoed extra laten belasten om daarmee bepaalde voorzieningen van de grond te krijgen, zoals dat bijvoorbeeld gebeurt in de Common Interest Developments.

Ook is het mogelijk om urban regimes op te richten. Een urban regime is een informele coalitie tussen publieke en private actoren die toegang geeft tot institutionele bronnen die de coalitie in staat stelt een duurzame rol te spelen in publieke besluitvorming. Het idee achter de urban regimes is dat een gefragmenteerd stedelijk netwerk niet meer bestuurd kan worden op basis van hiërarchie en bevel. Samenwerking komt tot stand door de wederzijdse afhankelijkheid te erkennen. Betrokkenheid laat zich niet afdwingen. Wel zijn er prikkels nodig om actoren te stimuleren. In de VS gebeurt dat dus door middel van gebieds- en doelgerichte belastingen. Hoe dit opgelost wordt in achterstandsgebieden voor mensen met een smalle beurs is onduidelijk.

De Amerikaanse projectontwikkelaar communiceert en onderhandelt vaak rechtsreeks met de burgers, zoals bij de ontwikkeling van nieuwe openbaarvervoer verbindingen in beide onderzochte steden. Omdat de projecten direct worden betaald door de gebruikers met behulp van locale belastingen moet de ontwikkelaar ook direct verantwoording afleggen aan deze burgers. Hierdoor kan slagvaardiger worden opgetreden en is een snelle, winstgevende ontwikkeling mogelijk. Dit in grote tegenstelling tot de Nederlandse werkwijze, waar alles indirect via de overheid loopt met als tragische dieptepunt de Betuwelijn.

De onderzoekers concludeerden evenwel dat de Amerikaanse aanpak ook kan leiden tot minder transparantie voor sommige betrokkenen. Daarnaast schijnt de onderlinge afstemming niet altijd goed te verlopen. Het is duidelijk dat de Amerikaanse aanpak negatieve kanten heeft. De Verenigde Staten kennen nauwelijks basisvoorzieningen, veel projecten zijn afhankelijk van fundraising en liefdadigheid. Maar van de effectiviteit en slagvaardigheid die in de Amerikaanse planning naar voren komt kan veel geleerd worden, aldus het onderzoeksteam.

1 Schiphol
2 Stedenbaan Zuidvleugel
3 Heuvelland Zuid Limburg

Het team was onderverdeeld in drie subgroepen met ieder een eigen thema: mainportplanning (waarbij o.a. Multi-Airport-Systemen onderzocht werden), Transit Oriented Development (lightrail ontwikkelingen en openbaarvervoersknooppunten) en Spatial Product Market Combinations (over branding en nieuwe samenwerkingsverbanden die de aanleg van zachte functies, zoals groen en recreatie, mogelijk moeten maken). De drie groepen hadden elk ook een Nederlands referentieproject waar de onderzoeksresultaten voor gebruikt zullen worden: toekomstverkenning Schiphol, de Stedenbaan en het omgevingsschap Heerlijkheid Heuvelland Zuid-Limburg. Om de Nederlandse referentieprojecten te laten slagen adviseert het onderzoeksteam een bredere samenwerking van de overheid met burgers en bedrijfsleven. In plaats van reguleren moeten we stimuleren. Ontwikkelingsplanologie is niet alleen een zaak van VROM maar ook van andere ministeries zoals LNV, OC&W en Financiën. Haaks op het huidige beleid pleitte het onderzoeksteam ervoor om meer ruimte te bieden voor locale belastingen waarmee omgevingsschappen, zoals Heerlijkheid Heuvelland, gefinancierd kunnen worden.

Na presentatie van de onderzoeksresultaten werd het woord gegeven aan een discussiepanel met experts. Arjen van den Burg (VROM) gaf de aftrap met de verwarrende stelling dat in Nederland de noodzaak vaak ontbreekt, er zijn hier teveel mogelijkheden waardoor een extra spoorverbinding geen hoge urgentie krijgt. De discussie die hierop volgde bleef een beetje steken op de vraag in hoeverre de Amerikaanse situatie vergelijkbaar was met de Nederlandse. Het is waar dat je door rechtstreeks belasting te betalen kunt zien wat er met je geld gebeurt. Maar, zoals een kritische stem uit het publiek terecht melde, Amerikaanse burgerschapsplicht is anders geregeld en betrokkenheid lijkt vaak enkel te bestaan uit het betalen van belastingen. Julien van Ostaaijen (bestuurskundig onderzoeker, Universiteit Tilburg) vroeg zich vervolgens af of het goed is om iedereen mee te laten praten en stelde dat je soms ook moet kunnen uitsluiten om processen niet stuk te laten lopen. Vernieuwende projecten als Heerlijkheid Heuvelland en Stedenbaan dreigen namelijk vast te lopen op locale politieke belangen.

De presentatie en de discussie kwamen deze middag niet veel verder dan constateringen en leidde nog niet naar pasklare oplossingen. Wel werd duidelijk dat het kijken naar een andere manier van organiseren zinvol is. Als antwoord op de terugtredende overheid moet ook in Nederland serieus gekeken worden naar nieuwe mogelijke samenwerkingsverbanden tussen burgers en bedrijven. Ook de inbreng van het bedrijfsleven in zwakke functies is interessant zoals dat gebeurt in het Omgevingsschap Heerlijkheid Heuvelland, waar nieuwe samenwerkingsverbanden ontstaan door bijvoorbeeld zorg te koppelen aan toerisme. Het Orbis medisch en zorgconcern biedt daar herstelarrangementen aan in pittoresk gelegen hotels. Zo wordt de noodlijdende toeristische sector geholpen en krijgt Orbis een unieke concurrentiepositie.

De metropolen Denver en Dallas hebben weliswaar een andere schaal als de Randstad die bovendien niet is opgedeeld in meerdere regio’s met verschillende politieke belangen, maar dat sluit niet uit dat het werken met urban regimes en special districts hier op een aangepaste manier ook toegepast zou kunnen worden. Daarvoor is een cultuuromslag nodig die veel verder gaat dan de toverformule van de ontwikkelingsplanologie. Willen we dat, is Nederland hier klaar voor?