Verhuisschade

Het ministerie van VROM en het Nirov namen in 2008 samen het initiatief om een canon van de Nederlandse ruimtelijke ordening op te stellen: de CanonRO.nl. Dit initiatief paste in een lange rij van canons, die voorzien in de nieuwe behoefte aan identiteit die Nederland sinds de eeuwwisseling in zijn greep houdt. “Wij maken deze canon omdat ruimtelijke ordening ertoe doet”, zo stelde juryvoorzitter en boegbeeld van de Nederlandse stedenbouw Riek Bakker bij de presentatie van de definitieve lijst ‘iconen’ in juni 2010, net na de Tweede Kamerverkiezingen. De stellige uitspraak van Bakker had echter geen invloed op de formatieonderhandelingen die in de maanden daarna plaatsvonden. Het ministerie van VROM is na 28 jaar door het nieuwe kabinet Rutte vakkundig ontmanteld en kan nu zelf als historisch ‘icoon’ worden bijgezet in de CanonRO.

Hoewel de opheffing van VROM onverwacht mag lijken, was voor de goede verstaander al langer duidelijk dat VROM als zelfstandig ministerie in het brede krachtenveld van de ruimtelijke ontwikkeling in zwaar weer verkeerde. Het profiel was flets en de performance weinig overtuigend. Serieuze investeringsmiddelen ontbraken, evenals een heldere analyse en een overtuigende rijksagenda. Inspirerende concepten waren evenmin voorradig of slecht geoperationaliseerd (stedelijke netwerken). Met het opheffen van het Ruimtelijke Planbureau en de VROM-raad was de afbraak in feite al in volle gang. Sinds de Nota Ruimte stond niet langer de inhoud van het beleid, maar de verantwoordelijkheidsverdeling tussen bij de ruimtelijke ordening betrokken partijen centraal; dit alles onder het motto: ‘centraal wat moet, decentraal wat kan’. De gebrekkige interdepartementale positie bleek wel uit het feit dat VROM slechts trekker was van één van de vier rijksprogramma’s uit de Nota Ruimte. Anders gezegd: het ministerie opereerde de laatste jaren moeizaam. Ze sleepte zich voort van project naar programma, waarbij vaak niet duidelijk was wat zij met het spervuur aan departementale voorstellen beoogde. Dieptepunt vormde het programma ‘Mooi Nederland’, dat de vermeende ‘verrommeling’ van ons land moest tegengaan.

Door sommigen mastodonten uit de ruimtelijke ordening werd de afgelopen maanden nog de hoop uitgesproken op de komst van een compleet vernieuwd ministerie van Ruimte dat alle zorgen over de belabberde staat van de nationale ruimtelijke ordening kon doen vergeten; de crisis als kans voor de totstandkoming van een integraal instituut met een werkelijke visie op de positie van Nederland en zijn stedelijke regio’s in de Eurodelta. Het blijkt achteraf een wanhoopskreet. Het ministerie van VROM is niet meer. Na een halve eeuw nationaal ruimtelijk beleid met bijbehorende kaderstellende rijksnota’s en een eigen ministerie verdwijnen beide geruisloos in de Haagse coulissen, daarbij de voormalige VROM ambtenaren in ontreddering achterlatend. Zij vrezen een totale slachting van hun oude instituut. Want hoewel het gebouw aan de Rijnstaat er nog staat, is de boedel al verdeeld. Daarbij is links en rechts de nodige verhuisschade opgetreden.

Gespeend van enige logica is Rutte-I departementaal gaan schuiven. Wat vroeger Volkshuisvesting heette en de laatste jaren door het leven ging als het programmaministerie Wonen, Wijken en Integratie, wordt overgeheveld naar Binnenlandse Zaken (BZK). Voor verstedelijkingsbeleid moeten er dus voortaan zaken gedaan worden met de jurist Donner! Rijksbouwmeester Liesbeth van der Pol en haar adviseurs verhuizen eveneens van de Rijnstraat naar de Schedeldoekshaven. Een ander niet onbelangrijk onderdeel van VROM, het directoraat-generaal Milieu, gaat naar Verkeer en Waterstaat, nu Infrastructuur en Milieu geheten. Het directoraat generaal Ruimte, met de strategische directie Nationaal Ruimtelijke Ordening, mag na een zoveelste afslankingskuur ook aanschuiven bij Infrastructuur en Milieu. Natuur en landschap worden ondergebracht bij het nieuwe departement Economische Zaken, Innovatie en Landbouw.

De bizarre uitkomst van deze formatieve loterij is exponent van een al langer lopende ontwikkeling waarin voor nationaal ruimtelijke ordening geen aandacht en prioriteit is in het totaal van het regeringsbeleid. De ontmanteling van VROM vormt het symbolische sluitstuk van deze ontwikkeling. Het podium is voortaan aan de regio, het belangrijkste speelveld voor de hedendaagse ruimtelijke ordening. Decentralisatie van beleid maakt regionale verschillen mogelijk door programmering (toedelen hectares) en ruimtelijk ontwerp (benoemen van kwaliteiten). Eerder al waren kwesties van nationaal belang, zoals de ontwikkeling van de nationale landschappen, gedelegeerd naar provincies. De provincies krijgen nu ook het toezicht en de regie op het gebied van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting. Met integrale gebiedsontwikkeling op regionaal niveau kan beter worden aangesloten op de specifieke combinaties van rood, groen en blauw, zo is de gedachte.

Een effectieve regionale planning, daar gaat het om, zoals ook het Planbureau voor de Leefomgeving in het rapport De Staat van de Ruimte bepleit. Probleem is alleen dat de huidige departementale herstructurering integrale gebiedsontwikkeling eerder bemoeilijkt dan vergemakkelijkt. De verschillende rijksloketten voor wonen, infrastructuur, natuur en landschap blijven immers bestaan, alle fraaie rijksbeloften over integrale afweging en financiering in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) ten spijt. Het MIRT blijkt in de praktijk toch vooral een technocratische moloch zonder daadkracht. Desondanks hoeft het accepteren van de nieuwe situatie niet direct te leiden tot complete lethargie of planningsdefaitisme. Integendeel, een meer realistische ruimtelijke ordening wordt mogelijk. Voorwaarde is wel dat het rijk een aangescherpte agenda voor gebiedsontwikkeling formuleert en dat regionale overheden over hun eigen schaduw heen springen en pro-actief coalities aangaan met toekomstige gebruikers van gebieden, maatschappelijke organisaties, kennisinstellingen en marktpartijen.

Een herijking van de huidige rijksagenda is nodig omdat partijen niet langer los van de markt of op basis van planeconomische maakbaarheididealen en vooruitgangsoptimisme kunnen handelen. De oneindige groei waarop de Nota Ruimte gebaseerd is, is niet meer. Dat geldt evenzeer voor het fenomeen van de ‘aanbodplanologie’, gebaseerd op een groot planaanbod, stijgende vastgoedprijzen en een haast oneindige vraag. Het verstedelijkingsmodel van de Nota Ruimte was de afgelopen jaren feitelijk al (financieel) onhaalbaar, maar de kredietcrisis en het bezuinigingsbeleid van de rijksoverheid betekenen het definitieve einde. Overspannen ambities en groeiverwachtingen maken plaats voor realisme en nuchterheid. Het grote geld heeft zich uit de ruimtelijke ordening teruggetrokken; de regels van het spel zullen definitief veranderen. Er zijn nieuwe strategieën noodzakelijk om te werken aan duurzame gebiedsontwikkeling: minder vanuit formele overheidskaders, meer aansluitend bij de sociaal-culturele en economische dynamiek in wijken, steden en regio’s.

Een verbreding van de aanpak door regionale overheden is nodig omdat de ruimtelijke opgave voor een belangrijk deel verschuift van ontwikkeling naar beheer. Bovendien komt een groter accent te liggen op herstructurering en transformatie. Als overheid alleen kan deze opgave niet meer worden aangepakt. Wil de overheid effectief de (verminderde) eigen en andermans investeringen bundelen, dan zijn nieuwe allianties noodzakelijk. Het nog altijd hardnekkige wederopbouwdenken en de verzorgingsstaatplanologie moet plaatsmaken voor een meer gedifferentieerde, op de situatie toegesneden aanpak. Provincies en steden zullen, al dan niet in samenwerking, de komende periode vorm geven aan dit experiment . Het is te hopen dat het rijk, tussen alle reorganisaties en departementale herstructureringen door, de de wil en de capaciteit heeft om haar kennis, instrumentarium en (beperkte) middelen in te zetten om deze beweging maximaal te ondersteunen. Dan blijft de verhuisschade beperkt.