Feature —

Aanbestedingslessen uit Arnhem Centraal

Annemieke Molster

De perrontunnel is sinds vorig jaar zomer open, het tijdelijke station in Arnhem is bijna helemaal gesloopt, én nu wordt dan eindelijk het contract tussen Prorail en BAM/Ballast Nedam voor de bouw van de terminal ondertekend. Het startsein is gegeven voor de laatste fase met als doel een af station begin 2014. ‘Slechts’ vier jaar later dan gepland en voor tientallen miljoenen meer dan geraamd. Hoe komt het toch dat grote projecten zo vaak langer duren en duurder worden dan oorspronkelijk gedacht? Na een gesprek met Prorail, UN studio en BAM/Ballast Nedam is één ding duidelijk, er is geen simpel en eenduidig antwoord.

Aanbesteding van een bijzonder ontwerp
Het ontwerp voor de terminal, ruim tien jaar geleden gemaakt door UN studio, is bijzonder en vernieuwend. Het is geroemd in de vakwereld, in binnen- en buitenland en won in 2005 de Schreudersprijs voor innovatief, meervoudig ondergronds ruimtegebruik. Juist door dit meervoudig ruimtegebruik zijn alle delen met elkaar verbonden. Niet alleen wat betreft looplijnen, maar deels ook constructief. Dat maakt de uitvoering ervan moeilijk. De golvende vormen in beton zijn mooi, maar lastig te maken. Niet voor niets was er in de eerste aanbestedingsronde maar één Duitse bouwer die het aandurfde. Deze deed een bod dat zoveel hoger lag dan het beschikbare budget, dat de aanbesteding ongeldig moest worden verklaard.

Er zijn meerdere redenen voor het grote verschil tussen bod en budget. Arjan Dingsté, projectleider vanuit UN Studio vertelt: ‘Het ontwerp is gedurende het proces door meerdere in kosten gespecialiseerde partijen geraamd en op gezette tijden door andere partijen van een second opinion voorzien. De probleemstelling is dat het hier een zeer innovatief gebouw betreft, waar je niet alleen eenvoudig naar hoeveelheden en eenheidsprijzen kan kijken, maar ook de risico’s ten gevolge van de uitvoeringswijze in beschouwing moet nemen en het gestelde tijdskader.’ Er zijn geen eenheidsprijzen bekend voor golvend beton. Dat het duurder is dan recht beton is duidelijk, maar hoeveel duurder? Ook blijken bouwers voor een project dat zo groot en zo anders is dan normaal te rekenen met een risico-opslag. Hoe groot die opslag is, is moeilijk te voorspellen. Ten derde werd de terminal aanbesteed op de piek van de markt en in een tijd dat de grondstofprijzen de pan uit rezen. Een vierde reden, is het feit dat er maar één inschrijver was, die in het kleine wereldje van grote bouwers moet hebben geweten dat hij geen concurrentie had.

Nieuwe rondes, nieuwe kansen
Het was duidelijk dat de terminal niet gebouwd kon worden voor het budget dat er was. Om extra geld te kunnen vinden moest er bestuurlijk draagvlak komen. In de tussentijd wilde men wel door. Het tijdelijke station moest zo kort mogelijk in bedrijf zijn. Daarom werd besloten het project in twee delen te splitsen. De parkeergarage, het busstation en twee kantoortorens waren al eerder gerealiseerd. Het ging in 2008 nog om de afbouw van de perrontunnel, de fietsenkelder (fase 1) en om de stationshal zelf (fase 2). Fase 1 kon gebouwd worden van het budget wat toen beschikbaar was. Voor fase twee moest extra geld gevonden worden. Frappant is dat er  veel meer extra geld moest komen dan  nodig was voor puur  de bouw van het station. Dingsté: ‘Als we in 2008 het geld hadden gehad wat er nu uiteindelijk voor beschikbaar is gekomen, dan hadden we toen het ontwerp zoals het er lag gewoon kunnen bouwen en had het er nu al gestaan.’ Punt was dat dat geld er toen gewoonweg nog niet was, dat de politiek er nog niet achter stond en dat het wettelijk onmogelijk was het budget van de aanbesteding te verruimen. Doordat de aanbesteding opnieuw moest en het project werd opgedeeld, is er vier jaar langer vergaderd, getekend en gerekend. Dat kostte niet alleen tijd, maar ook heel veel geld.

Fase 1 is traditioneel aanbesteed. Dat betekent dat het ontwerp tot besteksniveau is uitgewerkt en dat de inschrijvers vervolgens konden aangeven voor hoeveel geld ze dachten dat te kunnen maken. Er waren uiteindelijk twee inschrijvers, waar BAM/Ballast Nedam er één van was. Zij hadden het laagste bod en mochten de bouw gaan doen. De planning en de begrote kosten liepen uiteindelijk enorm uit de klauwen. Dinant te Brinke, directeur BAM/Ballast Nedam Utiliteitsbouw Regio Arnhem vertelt: ‘De poeren van de al gebouwde torens moesten worden aangepast en bij nadere bestudering van het ontwerp bleek dat er onvoldoende en te zwakke groutankers bedacht waren om de krachten af te kunnen dragen. Alleen dit laatste leidde al tot een vertraging van 14 weken.’ Bij dit soort tegenvallers is de discussie over de gevolgschade complex. Zo ook bij het plafond van de perrontunnel, vlak voor de opening afgelopen zomer bleek dat de brandweer het plafond niet brandveilig genoeg vond. Het hele plafond moest er weer uit. Wie precies verantwoordelijk is en hoe het moet worden opgelost is nog steeds onduidelijk. Zeker is wel dat er een nieuw plafond zal komen.

Het tijdelijke station
Het tijdelijke station

Een nieuwe methode
De ervaring met de aanbesteding en uitvoering van de eerste fase leidde ertoe dat de opdrachtgevers besloten de tweede fase anders aan te pakken. Het werd een aanbesteding gebaseerd op een UAV-GC* contractsvorm. Dit is een verzamelnaam voor niet traditionele aanbestedingsvormen. Binnen de UAVGC bestaat een soort glijdende schaal van ‘ik wil een station, voor hoeveel kan je dat bouwen?’ tot ‘ik heb een volledig ontwerp tot op detailniveau en je moet het precies zo bouwen’. Daartussenin zitten aanbestedingstypen zoals ‘design and build’ en ‘construct and build’, die tegenwoordig vrij gangbaar zijn. Essentieel in deze aanbesteding was dat er een maximaal budget was, namelijk 37,5 miljoen euro, waarvoor alles zoveel mogelijk conform ontwerp moest worden gebouwd. De plannen zijn beoordeeld op de volgende drie primaire factoren: esthetische kwaliteit, kwaliteit vanuit beheer en onderhoud en  op planning. Het onderdeel vormgevingskwaliteit werd  beoordeeld door een jury bestaande uit de Spoorbouwmeester, de Rijksbouwmeester en de supervisor Ben van Berkel.

Tijdens de aanbesteding kregen de geïnteresseerde bouwcombinaties de mogelijkheid ideeën voor te leggen aan Prorail. BAM/Ballast Nedam liet ongeveer 80 proefballonnetjes op en kreeg daarmee een goed strategisch beeld van welke voorstellen een goede kans zouden maken bij de eindbeoordeling. Ze stelden onder andere voor de betonconstructie te vervangen door een staalconstructie. Züblin, de enige andere aannemer die nog mee deed (twee andere haakten eerder af), bleef tijdens de aanbesteding lang vasthouden aan een betonconstructie en maakte pas op het laatste moment een keuze voor een gedeeltelijk stalen dak. Züblin heeft voornamelijk daardoor een substantieel lagere beoordeling gekregen op het beoordelingscriterium van ‘harmonieuze ontwerp kwaliteit’.
Belangrijk hierbij is de afweging van ProRail om de aannemers niet de mogelijkheid te geven direct met de architect in dialoog te gaan. Jan Eleveld, projectleider van Prorail: ‘We hebben doelbewust de bouwers niet direct met de architect laten praten, omdat we dachten dat bouwers dan met inventievere voorstellen zouden komen’. Dingsté is een andere mening toegedaan: ‘Ik denk dat het met name Züblin geholpen zou hebben om onder begeleiding tot een samenhangender ontwerp te komen.’ Of BAM/Ballast Nedam minder inventief geweest zou zijn en of Züblin een beter ontwerp had ingediend als er wel direct overleg geweest was, zullen we nooit weten. Wat de beste methode is voor een volgende keer, daarover blijven de meningen verschillen.

De aanbesteding van de tweede fase is een succes te noemen. De terminal wordt gebouwd binnen het (nieuwe) budget en ondanks vrij forse aanpassingen aan het ontwerp, ook naar de zin van de architect. In overleg tussen UN studio en de aannemer is het aanbiedingsontwerp zo geoptimaliseerd dat overgangen tussen staal en beton naar architectonisch logische posities zijn verplaatst. Het staal is zelfs deels doorgetrokken in het al gerealiseerde werk van fase 1, om zo een helder totaalbeeld te krijgen. Nadat UN Studio ‘de knop had omgezet’ zijn zij er naar eigen zeggen erg blij mee. Dingsté: ‘Met alle bezuinigingsronden in de afgelopen jaren is het ontwerp puurder geworden, doordat allerlei franjes zijn weggelaten. Misschien is het uiteindelijk zelfs beter geworden’.

Lessen voor de toekomst
Opdrachtgever, architect en bouwer hebben goede hoop dat de tweede fase volgens budget, binnen de planning en naar ieders tevredenheid zal worden gebouwd. Wat kunnen we nu al leren van het doorlopen proces?
Het is duidelijk dat het opnieuw moeten doen van een aanbesteding enorm veel tijd en geld kost. Dat moet dus voorkomen worden. Het maken van een goede kostenraming is hierbij essentieel. Het vroegtijdig betrekken van bouwers helpt, omdat zij vooral de risico’s tijdens de uitvoering beter kunnen inschatten. Maar dit is binnen de Europese aanbestedingsregels echter niet goed mogelijk omdat partijen hiermee voorkennis opdoen. Ook is maar de vraag of die prijsvorming waarheidsgetrouw is als er geen concurrentie is. Daarnaast is er de beperking dat aannemers wel bekend moeten zijn met de voorziene uitvoeringstechnieken. In een ontwerp waarbij geen referenties bekend zijn blijft dit een lastig punt. UN studio heeft er al wel van geleerd. Dingsté: ‘Als de aanbestedingsregels het toelaten laten we steeds vaker verschillende onderaannemers een offerte maken. Om te voorkomen dat die laag inzetten en later met een meerwerk rekening komen, vragen we een prijsgarantie.’

Te Brinke (BAM/Ballast Nedam): ‘Goed overleg tussen alle belanghebbenden is nodig. Dat komt gelukkig steeds vaker voor en werkt goed’. Dingsté is ook pro publiek-private samenwerking. ‘Dat kost meer aan voorinvesteringen, maar uiteindelijk werkt het sneller en efficiënter. Wel ben ik van mening dat deze methode niet zonder meer geschikt is voor innovatieve grote projecten als Arnhem Centraal.’
De drie heren zijn het erover eens dat er ergens overlap moet zitten tussen het werk van de architect en het werk van de aannemer. Dat kan door vanaf het begin samen te werken als er een duidelijk gemeenschappelijk doel is. Bijvoorbeeld als er bij een aanbesteding ook punten kunnen worden gescoord op beeld en niet voornamelijk op kosten. Daarbij is het volgens Dingsté essentieel dat wijzigingen die een bouwer wil aanbrengen in het beeld, worden overlegd met de architect. Dat kan als de architect een rol als supervisor heeft en nog beter als de architect niet alleen mag toetsen, maar ook mee mag blijven denken en begeleiden. Dit laatste is in Arnhem het geval.

Kortom, een supergaaf ontwerp maken is één ding. Maar uiteindelijk moet er een gebouw komen dat niet alleen goed werkt en mooi is (ook al is dat een subjectief begrip), maar dat ook nog eens gebouwd wordt binnen budget en planning. Hiervoor hebben ontwerpers en bouwers elkaar nodig. Hoe die samenwerking wordt georganiseerd en in welk stadium, is in handen van de opdrachtgever en (aanbestedings-)regelgevers. Ervaringen in Arnhem leren dat de verschillende partijen maar beter vroeg bij elkaar aan tafel kunnen gaan zitten.