De Openheidsstaat: van gesloten naar open society in Kaapstad

De stedenbouwkundige principes die in West-Europa vorm gaven aan de open society zijn wereldwijd in de twintigste eeuw van grote invloed geweest. In wisselende constellaties zijn ze terug te vinden in ieder land, onder elk politiek regime, en elke stedenbouwkundige mode. Maar er is geen ander land waar deze principes zo’n perverse vertaling hebben gekregen. In plaats van het bouwen aan een open samenleving werden ze toegepast op de zwarte townships met scheiding en segregatie als doel.

Met de erfenis van de Apartheid zichtbaar in elke wijk, en met name in de harde scheiding tussen de wijken, is de vraag in het hedendaagse Kaapstad: hoe kan stedenbouw bijdragen aan de omkering van deze werkelijkheid die zij eerst mede geschapen heeft? Hoe kan de gesegregeerde stad van eindeloze sprawl worden verbonden, ontsloten en verdicht? Kunnen de gesloten wijken worden opengebroken en daarmee de ruimtelijke gevolgen van de Apartheid ongedaan worden gemaakt? Het Density Syndicate, een gezamenlijk research by design project van het African Centre for Cities, the City of Cape Town en het International New Town Institute, draagt hiertoe kennis, ontwerpen en praktische oplossingen aan.

De betekenis van het begrip ‘open society’ is, nadat het in 1945 door Karl Popper werd gelanceerd, een eigen leven gaan leiden. Terwijl voor Popper ‘social engineering’ uit den boze was, is de open society in West-Europa toch wel degelijk een product van engineering: het was het model waarmee in de naoorlogse periode de sociaal-democratische welvaartsstaat werd opgebouwd. Met grootschalige top down operaties werden door de Europese overheden talloze nieuwbouwwijken en nieuwe steden uit de grond gestampt. Die steden delen vele identieke kenmerken: een open vormgeving met modernistische sociale woningbouw in volgens de wijkgedachte geordende buurten, wijken en stadsdelen. Het achterliggende doel was de creatie van een open samenleving, gebaseerd op de egalitaire idealen van de sociaal-democratie, met mogelijkheden voor zelfontplooiing, emancipatie en sociale ontwikkeling voor iedereen. De wijkgedachte gaf stabiliteit aan elk individuele gezin, maar geleedde ook de stad in overzichtelijke eenheden, met hun eigen voorzieningen: winkels, buurtcentrum, kerken, scholen en sportvelden. Elke wijk werd duidelijk afgescheiden van de volgende, door een groenstrook of door infrastructuur. Het interne wegenpatroon werd volgens de inzichten van de moderne stedenbouw en verkeerskunde efficiënt aangesloten op doorgaande wegen om een goede toegankelijkheid van de wijken te garanderen. Al deze elementen zijn ook te herkennen in de formele opbouw van de stedelijke structuur van Kaapstad, maar dan met een geheel andere politiek-maatschappelijke betekenis.
In dienst van het Apartheidssysteem ontwierpen de stedenbouwkundigen wijken die juist gericht waren op het ontmoedigen van menging en ontmoeting, op het scheiden van bevolkingsgroepen, op het controleren en inperken van bewegingsvrijheid van inwoners, en op het bevorderen van ongelijkheid.
Popper waarschuwde voor het gevaar van grote collectieve systemen die onvermijdelijk tot totalitaire systemen zouden leiden, hij doelde daarbij op het nazisme en communisme. Maar het was het Apartheidsregime dat in Zuid-Afrika met de ‘progressieve’ en ‘democratische’ instrumenten van de moderne stedenbouw tot in de perfectie het tegenovergestelde van de open society bewerkstelligde.

Vanaf de declaratie van de Group Areas Act in 1950 werd door de in 1948 aan de macht gekomen National Party bepaald dat blank, gekleurd, Malay, Indiaas en zwart (termen die nog steeds in zwang zijn in Zuid-Afrika) van elkaar gescheiden dienden te worden. Gedwongen verhuizingen van honderdduizenden niet-blanken zorgden ervoor dat de binnenstad van Kaapstad nog slechts door blanken zou worden bewoond.
Voor de herhuisvesting van alle niet-blanken werden talloze nieuwe townships gebouwd. De stedenbouwkundige opzet volgt het West-Europese model: het zijn duidelijke eenheden die door een infrastructuur van snelwegen van elkaar worden gescheiden. Ze bestaan uit een aantal buurten rondom een centraal plein of sportveld, waaraan de wijkvoorzieningen liggen. Het grote verschil met hun eveneens op de neighborhood principle gebaseerde West-Europese counterparts is de intentie en de uitwerking van deze formele ordening. De centrale publieke ruimte is niet een plek bedoeld voor ontmoeting, voor het collectief, maar is vormgegeven als in een panopticon, om overzicht en controle door de autoriteiten mogelijk te maken. Dit wordt onderstreept door de aard van de publieke gebouwen aan het plein die in de eerste plaats werden gebruikt als politiebureau en kantoren voor de pasjescontrole. Veelzeggend is ook de manier waarop het wegennetwerk is vormgegeven. Ook hier was niet het verbinden en ontsluiten de eerste prioriteit, maar de controle op wie er in en uit de wijk ging. Om die reden werden slechts twee aansluitingen gemaakt op het hoofdwegennetwerk, en was/is een gehele wijk eenvoudig af te sluiten bij ongeregeldheden.

De omvorming van de neighborhood principle tot een instrument van controle was overigens al in het interbellum ‘uitgevonden’ en toegepast in op de Garden City gebaseerde wijken zoals Langa (1927). Ook al dateert het stedenbouwkundig ontwerp van 80 jaar terug en is het racistische beleid dat ze tot stand bracht verleden tijd, de mechanismen die de stedenbouw impliceert werken door tot op de huidige dag. Apartheid of niet, de wijk wordt nog steeds bewoond door een arme zwarte bevolking. En ook al is Langa tegenwoordig de ‘knuffel-township’, waar vele toeristen rondgeleid worden langs de voormalige zwarte hostels en die veilig genoeg wordt geacht om als hoofdkwartier van onze Density Syndicate-workshops te fungeren, nog steeds wordt gebruik gemaakt van de controle en repressiemogelijkheden die de stedenbouwkundige structuur van de wijk faciliteert. Dat bleek bij de tweede werksessie van de Density Syndicate in juli 2014, toen de politie de gehele wijk afzette tijdens de ‘service delivery protests’ in Langa. Dit is een eufemisme voor heftige rellen en gewelddadige demonstraties tegen het uitblijven van sociale woningbouw, de vele winterse overstromingen die vooral de zelfgebouwde shacks treffen en het slechts sporadisch legen van wc’s. De wijk is, net zoals de andere townships, slechts door middel van twee toegangswegen aangesloten op het stedelijke wegnnet. Door simpelweg enkele betonblokken op deze wegen te plaatsen kon de politie Langa drie dagen potdicht afsluiten totdat de rellen onder controle waren; niemand eruit en iemand erin.

Ook al is het inmiddels twintig jaar geleden dat de Apartheid officieel werd afgeschaft, Kaapstad geldt nog steeds als de symbolische hoofdstad van de segregatie. De stad heeft een enorm grote footprint, bestaand uit een aaneenschakeling van introverte witte, gekleurde, en zwarte wijken, gescheiden door ontoegankelijke restgebieden. Het is een gefragmenteerd patchwork van gated communities, arme townships en nog armere informele nederzettingen. De problemen die door de sprawl worden gecreëerd zijn eindeloos: ruimtelijk, economische, ecologisch en sociaal-maatschappelijk. Mensen wonen ver van hun werk en verspillen elke dag uren aan reistijd, banen zijn daardoor onbereikbaar ver weg voor de armsten op de Cape Flats. De luchtvervuiling door het verkeer neemt abominabele vormen aan en de segregatie leidt permanent tot onrust en sporadisch tot rellen. Jammer genoeg heeft het post-Apartheid beleid om de armen van woningen te voorzien door middel van de ‘one family, one plot’-politiek tot een verergering van de sprawl geleid. Het ideaal van de eengezinswoning op een eigen stukje land waarmee sinds 1994 miljoenen woninkjes zijn opgericht, is een ruimte verslindende bouwwijze. Het onbedoelde resultaat ervan is de consolidatie van de erfenis van de Apartheid in een landschap van neo-Apartheid urbanisme. Hoewel de middenklasse-suburbs in aanzienlijke mate gederacialiseerd en gemengder zijn geworden, blijven de townships en informele nederzettingen grotendeels monofunctioneel en raciaal homogeen.

Met een aanzienlijke bevolkingsgroei in het vooruitzicht en nu al een tekort van tussen de 200.000 en 400.000 woningen, kan Kaapstad niet meer kiezen voor de gebruikelijke uitbreidingspraktijk en daarmee voor het uitdijen van de stad. Alhoewel… Nog onlangs werden de plannen voor een nieuwe New Town, genaamd Wescape, goedgekeurd door de stedelijke overheid: een private ontwikkeling voor een stad van 500.000 mensen in het landbouwgebied ten noorden van Kaapstad. Het bekende pad van de tabula rasa stadsuitbreiding valt kennelijk moeilijk te verlaten. Dat komt ook omdat deze traditie sterk verankerd is in de dichte regelgeving die mixed use en hogere dichtheden bemoeilijken.
Toch is dat precies wat de stedelijke diensten in Kaapstad nu beogen. Catherine Stone, directeur Spatial Planning and Urban Design, onderstreept dat het begrip Density de komende jaren prioriteit heeft op de ruimtelijke agenda. En daarbij gaat het niet alleen om de gebruikelijke definitie van dichtheid die bespeeld wordt door het verhogen van de FAR, door het toevoegen van massa en volume om de footprint van de stad te beperken. Het gaat Kaapstad vooral om de sociale en maatschappelijke effecten die van een grotere dichtheid verwacht worden: om de mogelijkheden van mixed use, een menging van inkomens en bevolkingsgroepen, om een betere inpassing en gebruikmaking van infrastructuur zowel van wegen als van spoorlijnen en stations, om betere verbindingen tussen wijken en stadsdelen tot stand te brengen, en om het letterlijk en figuurlijk overbruggen van afstand. Terwijl in West-Europa de open composities van woonblokken in het groen de vertaling waren van het idee van de open samenleving, is dat in Kaapstad precies andersom: hier belichamen dichtheid en stedelijkheid de idealen van de open society. Het wordt gezien als dé manier om mensen te verbinden, kansen te bieden aan achterblijvende groepen om zich te ontwikkelen en emanciperen en de gefragmenteerde stad tot een geheel te smeden.
Maar hoe dit tot stand te brengen? Deze transformatie kan niet, zoals in het naoorlogse West-Europa, een puur door de overheid geleide operatie worden. In Zuid-Afrika zijn big plans uit den boze omdat ze geassocieerd worden met de social engineering uit de periode van de Apartheid, met grootschalige autoritaire planning. Tegelijkertijd zijn door het ANC bewind zekere verwachtingen geschapen, namelijk dat de overheid de bevolking zal voorzien van een eigen, betere woning. Nu aan deze verwachting om allerlei redenen niet voldaan kan worden, zal een andere verhouding tussen de burger en de overheid gerealiseerd moeten worden, één waarin de overheid niet alles top down organiseert, maar zoekt naar een maximale betrokkenheid en zelfredzaamheid van de burgers.

Karl Popper legde in zijn pleidooi voor de open society de nadruk op de zelfstandigheid en de mondigheid van het individu, op de vrije keus, en op tolerantie. Bestaan deze eigenschappen voldoende in Zuid-Afrika, waar delen van de bevolking nog deel uitmaken van bij uitstek gesloten, tribale systemen? Recente rellen zoals die in Langa brengen in herinnering dat in Kaapstad extremere verhoudingen en heftiger reacties bestaan: stedenbouw en woningbouw zijn hier geen onschuldige begrippen. Stedelijke transformatie betekent op eierschalen lopen.
De stijgende segregatie waarvan de sociale onrust dikwijls het product is, komt cynisch genoeg dikwijls voort uit datgene waarvan Popper veel heil verwachtte: de rol van de markt. Terwijl Popper pleitte tegen collectieve structuren die onvermijdelijk zouden uitgroeien tot totalitaire staten, blijkt ook de markt, nu deze in de afgelopen twee decennia wereldwijd zijn plek heeft veroverd, als een totalitair systeem te kunnen werken en dat armoede, ongelijkheid en segregatie niet tegengegaan worden, maar toenemen. Het terugtreden van de overheid in de stedelijke planning en het optreden van private partijen en ontwikkelaars heeft de openheid, tolerantie en gelijkheid in de meeste samenlevingen niet vergroot, maar verkleind. In de nieuwe steden die door de markt worden ontwikkeld, zijn deze ontwikkelingen het duidelijkst zichtbaar.
Om die reden zien overheden wereldwijd zich genoodzaakt om in te grijpen en verantwoordelijkheid te nemen voor sociale woningbouw en inclusiviteit. Een specifiek Kaapstadse omstandigheid is de spagaat waarin de stedelijke overheid zich bevindt: zij kan geen grote plannen maken, maar heeft wel grote ambities en er is een dringende noodzaak om echte verandering te bewerkstelligen. Om die reden heeft de stad ‘dichtheid’ als prioriteit geformuleerd en onderneemt ze vele initiatieven die daarvoor gunstige omstandigheden scheppen, met name investeringen in openbaar vervoer en stationsontwikkelingen. Ook de oprichting van het Density Syndicate, door ACC, de gemeente Kaapstad en INTI (International New Town Institute), moet binnen deze doelstelling worden begrepen.

Het Density Syndicate zet het instrument van dichtheid in om de gesloten wijken open te breken en daarmee de ruimtelijke gevolgen van de Apartheid ongedaan te maken. De sleutel daartoe ligt in het benutten van de restgebieden en tussenruimtes, die de mogelijkheid geven de wijken binnenstebuiten te keren en hun introverte karakter te veranderen. Het Syndicate bestaat uit research by design door multidisciplinaire teams, waarvan naast Zuid-Afrikaanse en Nederlandse ontwerpers en stedenbouwkundigen ook sociologen, bewoners, ambtenaren, waterhuishoudkundigen en wetenschappers deel uitmaken. Als resultaat wordt gestreefd naar vernieuwende en uitvoerbare plannen voor een aantal locaties die in velerlei opzicht prototypisch zijn voor het gesegregeerde Kaapstad. Het gaat hierbij niet om masterplannen, maar om groeiscenario’s waarin niet alleen de stedelijke overheid maar ook (collectieven van) inwoners, ondernemers en marktpartijen invulling zullen moeten geven aan de stedelijke ontwikkeling. Daarmee brengt het project niet alleen ontwerpen voort, maar ook nieuwe ideeën voor proces en implementatie.

De ambitie om gescheiden stadsdelen open te breken en te verbinden wordt het best geïllustreerd door het ontwerp voor de locatie Two Rivers Urban Park. Het project positioneert een langgerekte restgebied als een centrale publieke ruimte tussen de aangrenzende suburbs, townships en informal settlements. Door de toevoeging van woningblokken worden de achterkanten van de wijken grenzend aan de groene ruimte tot voorkanten getransformeerd. De voorgestelde mix van lagere inkomens en middenklasse woningen bestaat tot nu toe nauwelijks in Kaapstad, evenmin als de kennis hoe een dergelijke mix financieel en qua regelgeving georganiseerd zou moeten worden. Het project brengt hier uit Nederland waardevolle kennis mee nota bene uit de Vinex-wijken, die met hun 70-30% mix in Kaapstad als zeer inspirerend worden gezien.

Op een andere locatie, Maitland, wordt een dichtheidsstrategie ingezet om te komen tot een mix van wonen en werken en van verschillende bevolkingsgroepen. De economische as van de Voortrekkerroad, ingeklemd tussen middenklasse suburbs, is ook de plek waar dagelijks honderdduizenden arbeiders aankomen met de trein uit de Cape Flats. Onder de titel ‘Afrohub’ wordt een model ontworpen waarbij immigranten, arbeiders en suburbane bewoners gezamenlijk het gebied ontwikkelen, bewonen en er werken.

Op de derde locatie, een informal settlement, wordt in samenwerking met community-vertegenwoordigers een alternatief model ontwikkeld voor het tot nu toe door de overheid gehanteerde ‘one family-one plot’ beleid. In Lotuspark krijgen de idealen van de open society, emancipatie en zelfontplooiing prioriteit in een model voor geleidelijke verbetering van de wijk door middel van collectieve woningbouw. Door de alternatieve aanwending van woningsubsidies (niet per huishouden, maar per buurtje) kunnen de bewoners niet alleen zichzelf organiseren en de aanwezige (bouw)expertise benutten, maar ook hun woning verbeteren, vergroten en in de buurt zelf blijven wonen.
De stedelijke overheid verwacht van dit project een innovatieve methodische aanpak van de informele nederzettingen (die 15% van de nederzettingen in Kaapstad uitmaken) omdat deze aanpak zich niet concentreert op de eenheid van de woning, maar op een holistische strategie voor de gemeenschap die zich focust op de lokale economie en sociale relaties.

Het streven naar een open society is een heel actueel en relevant thema in Kaapstad. Het Density Syndicate introduceert multidisciplinair stedelijk ontwerp als een methode om de gesloten samenleving open te breken, met als doel de ruimtelijke gevolgen van de Apartheid, die nog steeds een belangrijke rol spelen in het gebrekkig functioneren van de stad, ongedaan te maken. Het is daarbij noodzakelijk voor het Syndicate om zich rekenschap te geven van de historische beladenheid van stedelijke planning in deze stad. Stedenbouw en architectuur hebben een groot aandeel gehad in het bewerkstelligen van de problematische verhouding tussen bevolkingsgroepen in de stad, kunnen ze nu ook hun capaciteiten inzetten om een bijdrage te leveren aan de oplossing? Kijkend naar de directe invloed en het belang van stedenbouw in het verleden, mag van huidige stedenbouwkundigen en architecten verwacht worden dat ze invloed kunnen uitoefenen op het bewerkstelligen van de transformatie van een gesloten naar een open society in Kaapstad. Dat geeft aan het stedenbouwkundige werk in deze stad dan ook een ongewone en grote urgentie.