Ruimtelijke planning in een tijd van actief burgerschap

De opkomst van het burgerinitiatief
Burgerinitiatieven zijn populair, en dat zijn ze al enige jaren. De opkomst van het burgerinitiatief heb ik zelf aan den lijve ondervonden. Toen ik jaren geleden mijn interesse voor dit onderwerp aankondigde, werd ik door menige kennis en vakgenoot met opgetrokken wenkbrauwen aangekeken. Hoe kon ik nou ooit denken dat burgers in staat zouden zijn om met een zinnig plan voor hun buurt of straat te komen? En zo’n plan zou toch per definitie conflicteren met het algemene belang? Er waren toch niet voor niets professionele planners die in dienst stonden van de overheid? Maar na een aantal jaren – de crisis had inmiddels serieus zijn intrede gedaan – kon men er steeds meer voorstelling bij maken. Bedoelde ik soms dat de buurt iets tijdelijks met dat braakliggende terrein zou kunnen doen? Had ik het soms over mensen die zelf in dat leegstaande café verderop in de straat een buurthuis waren begonnen?
En inmiddels – zelfs nu de crisis definitief voorbij lijkt en de economie (en daarmee de bouwlust) weer aan alle kanten aantrekt – kent iedereen wel een voorbeeld van een burgerinitiatief. Sterker nog, je hoort er bijna niet meer bij, op feesten en partijen, als je niet op de een of andere manier actief bent in je straat of buurt, je hebt verenigd in een collectief voor duurzame energie, met een collectief particulier opdrachtgeverschap-traject bezig bent, etc. Het kan natuurlijk aan mijn sociale kringen liggen, maar ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat er sprake is van een maatschappelijke trend.

Ook in de vakwereld van de ruimtelijke ordening is deze ontwikkeling zichtbaar. Lange tijd waren burgerinitiatieven slechts een marginale beweging, hooguit een tijdelijk verschijnsel en veelal een sta-in-de-weg voor geplande stedelijke ontwikkeling. Tegenwoordig ziet men burgerinitiatieven steeds vaker als een opzichzelfstaande en waardevolle strategie voor stedelijke ontwikkeling. En niet alleen in Nederland. Menige overheid (lokaal, regionaal, nationaal – zelfs de EU) spreek inmiddels enthousiast over ‘actief burgerschap’ en ‘sociale innovatie’ als het om ruimtelijke en andere maatschappelijke vraagstukken gaat.
Maar ondanks deze groeiende populariteit, is het omgaan met burgerinitiatieven geen eenvoudige zaak voor ruimtelijke planners. Nog altijd neigen ruimtelijke planners naar participatieve benaderingen als ze met burgers aan de slag willen. Burgers kunnen dan middels formele procedures invloed uitoefenen op doelen en plannen die door overheden worden voorgesteld. Dit soort processen zijn helemaal niet zo open als soms gesuggereerd wordt, aangezien de thematische, procedurele en geografische afbakeningen vaak al van te voren vast liggen.
Initiatieven door burgers staan vaak op gespannen voet met deze participatieve processen. Het zijn initiatieven met een specifiek en dynamische gemeenschapsbelang, die worden genomen door informele groepen van bewoners, ondernemers, kunstenaars, etc. Deze initiatieven zijn veel te spontaan, dynamisch en meervoudig om in de participatieve afbakeningen te passen. Ze voegen zich liever niet. De opkomst van burgerinitiatieven stelt ruimtelijke planners zodoende voor een serieuze uitdaging.

Naar een nieuwe benadering van ruimtelijke planning
Op zoek naar planningsstrategieën die wel goed aansluiten op de dynamiek van burgerinitiatieven, bezocht ik tijdens mijn onderzoek Sjælland (Denemarken), Birmingham (Engeland) en Almere (Nederland). In Denemarken, een land met een sterke ‘doe-het-zelf, samen’ traditie maar ook een vrij strak planningssysteem, bezocht ik initiatieven voor collectief particulier opdrachtgeverschap. In Engeland, met het evolutionaire planningssysteem en de aandacht voor de ‘derde sector’, bezocht ik Business Improvement Districts, die met name in Birmingham de Nederlandse BIZs ver overstijgen in leeftijd, schaal en ambitie. In Almere experimenteert de lokale overheid al jaren met beleid dat een veel centralere en initiërende rol van de burger moet faciliteren. Daar bezocht ik een pop-up store, een CPO-project, een initiatief voor zelfbeheer van de openbare ruimte en een initiatief gericht op de herinrichting van een park. Deze initiatieven – veertien in totaal – gaven inzicht hoe burgerinitiatieven ontstaan en welke strategieën de initiatiefnemers en betrokken planners ontwikkelden om de initiatieven gerealiseerd te krijgen.

Naast deze casussen, is er ook vanuit filosofisch en theoretisch oogpunt het een en ander te zeggen over planning in een tijd van burgerinitiatieven. Om te beginnen het begrip ‘zelforganisatie’, afkomstig uit de complexiteitstheorie. Zelforganisatie staat voor het spontaan ontstaan van (een nieuwe) orde zonder dat hier vanuit een centraal punt doelbewust op aangestuurd wordt. Het begrip zelforganisatie wordt vaak gebruikt om stedelijke ontwikkelingen aan te duiden die niet vanuit een ruimtelijk plan zijn bedacht; om een verschil aan te geven dus, tussen geplande en ongeplande ontwikkelingen.

Complexiteitstheorie is sterk verwant aan de poststructuralistische filosofie, die met name opbloeide in het laat twintigste-eeuwse Frankrijk. De filosofen Gilles Deleuze, François Lyotard en Jacques Derrida gaan uitgebreid in op de filosofische duiding van ‘wording’ of de vorming van een ‘zelf’. Volgens Gilles Deleuze vormen individuen hun ‘zelf’ in de loop van de tijd, in een continue proces van wording zonder ooit een definitief eindpunt van ‘zijn’ te bereiken: “er is geen zijn voorbij het worden“. François Lyotard benadrukt hoe individuen hun identiteit vormen in een complex en dynamisch web van betekenissen en relaties. En volgens Jacques Derrida creëren individuen betekenis door zich te onderscheiden van hun omgeving: middels différance (definiëren wat het individu niet is), trace (de sporen die daarvan achterblijven), en la même (de relaties met datgene waarop het lijkt). Deze drie filosofische benadering hebben met elkaar gemeen dat ze de wording van een ‘zelf’ als een continue proces zien, dat zich altijd in volle relatie en interactie met een omgeving voltrekt. Dit ‘zelf’ is niet op voorhand gedefinieerd, maar vormt zich (en vervormt weer) gaandeweg.
Vanuit dit filosofisch perspectief duidt zelforganisatie op het wordingsproces van een individu in zijn omgeving. Zodoende kan het begrip ook gebruikt worden om het wordingsproces van een individueel burgerinitiatief aan te duiden. De nadruk ligt dan niet meer op het verschil tussen geplande en ongeplande ontwikkelingen, maar eerder op hoe een burgerinitiatief zowel bestaat uit geplande acties als toevalligheden. De nadruk komt wel te liggen op het initiële idee en de beweegredenen van de individuele initiatiefnemers, hoe hun idee ontstaat door allerlei interacties en samenlopen van omstandigheden, en hoe het initiatief in de loop van de tijd steeds weer verandert door allerhande relaties en interacties.

Een platte ontologie voor ruimtelijke planning
Ruimtelijke planning wordt vaak omschreven als het gemeenschappelijk formuleren van ideeën voor de ruimtelijke omgeving, het vertalen van deze ideeën naar ruimtelijke visies en samenhangende ruimtelijke interventies en het organiseren van middelen om deze interventies tot uitvoering te komen. Deze omschrijving wordt gegeven met de professionele ruimtelijke planner in het achterhoofd. Een professional die veelal werkzaam is bij, of voor, een overheid. Vanuit een hier geschetst poststructuralistisch perspectief (ook wel vaak een relationele benadering van planning genoemd) is ruimtelijke planning echter niet alleen een zaak van overheden. Planning bestaat juist uit een hele diverse set aan actoren die allen betrokken zijn bij een of andere manier van ruimtelijke planmakerij. Daarmee komt het burgerinitiatief dus gelijk te staan aan alle andere plannende netwerken in de stad. Alle zijn immers continue bezig met geven en creëren van betekenis in ruimtelijke ontwikkeling en moeten dat doen in een omgeving waarin de middelen voor ruimtelijke interventies over een groot aantal diverse actoren is verspreid.

Deze fundamentele gelijkheid tussen actoren wordt door de filosofen Bruno Latour (wederom een Fransman uit de poststructuralistische hoek) en Manuel DeLanda (een Amerikaans-Mexicaans schrijver met sterke verbanden naar de Franse poststructuralisten) aangeduid als ‘platte ontologie’. In een platte ontologie (waarbij ontologie staat voor de filosofie en duiding van het ‘zijn’ en het ‘worden’) bestaan er geen a priori hiërarchische verschillen tussen actoren. Er bestaan slechts individuen die – ook al hebben ze heel uiteenlopende kenmerken – in essentie gelijk zijn aan elkaar.
Vertaald naar planning, bestaan er dus geen vaststaande principes over wie planner is en wie niet. Vanuit een platte ontologie is iedereen die een ruimtelijk initiatief neemt, in wezen een ruimtelijke planner. Verschillen in vaardigheden of verantwoordelijkheden zijn in de loop van het traject de ontstaan, afhankelijk van voor- en werkgeschiedenis van actoren, en zijn niet per definitie in beton gegoten. De manier waarop burgerinitiatieven tot stand komen, hun doelen definiëren, deze weten om te zetten in ruimtelijke interventies, kent weinig verschil met de manier waarop overheden en andere professionele partijen hun ruimtelijke plannen maken en operationaliseren.
En al deze ruimtelijke planners vertonen verschillende schakeringen van vergelijkbare strategieën. Het uiteenrafelen van deze strategieën – zowel in hun theoretisch/filosofische duiding als in de genoemde praktijkvoorbeelden – werpt licht op wat planning in een tijd van actief burgerschap kan zijn.

Twaalf archetypische planningsstrategieën
In de theorie – of ontologie – van wordingsprocessen met als uitgangspunt ‘zelforganisatie’ kan men onderscheid maken tussen vier vormen van gedrag en drie verschillende intentionaliteiten. De intentionaliteiten zijn gericht op wat het initiatief wil bereiken in zijn of haar omgeving. De vormen van gedrag zijn gericht op de interactie tussen het initiatief en zijn omgeving, en de pogingen van het initiatief om aan betekenis en kracht te winnen.

De drie intentionaliteiten zijn: (i) kleine, korte en gerichte acties met als doel de omgeving te veranderen – denk aan het tijdelijk plaatsen van picknick tafels om duidelijk te maken dat een park anders gebruikt kan worden, of het ophangen van banners op leegstaande panden om de potentie van een bepaald gebied te laten zien; (ii) het zoeken van een optimale aansluiting tussen een initiatief en een fysieke omgeving – denk aan een initiatief voor collectief opdrachtgeverschap dat op zoek is naar een locatie die aansluit bij de wensen en eisen van het initiatief, of een pop-up store op zoek naar beschikbare panden; (iii) het handhaven, in stand houden en versterken van een bestaande ruimtelijke configuratie – denk aan het opzetten van zelfbeheer van het groen in een woonwijk, of het aangaan van een samenwerking tussen ondernemers om een wijk nadrukkelijker en positiever op de kaart te zetten.

De vier vormen van gedrag zijn: (i) decodering (het afwijzen van het gebruikelijke en bestaande, een stap in een nieuwe richting zetten) – denk aan het nadrukkelijk uitspreken wat er anders kan en moet, waarmee het initiatief richting en een doel krijgt; (ii) expansie (een naar buiten gerichte oriëntatie, een verkenning van nieuwe mogelijkheden) – denk aan het langsgaan van verschillende gemeenten op zoek naar een locatie, het aangaan van gesprekken met sponsoren, het werven van leden; (iii) contractie (een oriëntatie naar binnen, gericht op afsluiting, consolidatie en stabilisatie, stellen van grenzen, en het bepalen van interne hiërarchie en orde) – denk aan het kiezen van een bestuur, het vaststellen van een plan van eisen, besluiten over wat het initiatief wel en niet wil gaan doen; (iv) codering (het initiatief wordt normaal en maakt gebruik van bestaande regelingen die door de buitenwereld als bekend en normaal wordt gezien) – denk aan het gebruik maken van de wet op vereniging, of het opstellen en volgen van een bestemmingsplan.

De combinatie van deze drie intentionaliteiten en vier vormen van gedrag levert twaalf archetypische planningsstrategieën op waarmee het initiatief-in-wording betekenis, identiteit en interventies definieert in een complexe, dynamische en onzekere wereld. Uit de cases blijkt dat alle actoren deze strategieën toepassen– zowel de initiatiefnemers, lokale overheden en derden – los van of deze actoren een professionele achtergrond hebben of niet. Dit bevestigt de platte ontologie van ruimtelijke planning in een tijd van actief burgerschap.

De kunst van de consistentie
Maar wat betekent deze platte ontologie van planning dan eigenlijk voor professionele ruimtelijke ordenaars? Zijn zij dan vanaf nu overbodig, nu is aangetoond dat burgers zelf ook heel goed ruimtelijk kunnen plannen?
Niks is minder waar. Juist in een tijd van actief burgerschap, waarbij een veelheid van burgerinitiatieven het ruimtelijk aangezicht van stedelijke ontwikkeling bepalen, is behoefte aan professionele ruimtelijke planners. Geen ruimtelijke planners die zich uitsluitend richten op het ontwikkelen en uitdetailleren van ruimtelijke plannen, visies en interventies, maar in een tijd van actief burgerschap is er vooral behoefte aan ruimtelijke planning die zich richt op het creëren van consistentie.
En daarmee introduceer ik een laatste filosofisch concept om greep te krijgen op burgerinitiatieven in het ruimtelijk domein: consistentie. Consistentie, niet in de zin van samensmelting en gelijkheid, maar als beweging in gelijksoortige richtingen. Dit begrip is opnieuw ontleent aan de filosofie van Gilles Deleuze. Volgens Deleuze kan men een samenhangend geheel van elementen met karakteristieke relaties, omschrijven als een ‘lichaam’. Een burgerinitiatief dat bezig is zichzelf te vormen en een weg te vinden door het landschap van ruimtelijke ordening heen, is zo een ‘lichaam’. Deze lichamen, zo vervolgt Deleuze, zijn in staat om bij elkaar affecten te veroorzaken: een gevoelde verandering als gevolg van een ontmoeting of interactie met andere lichamen. Dit affect kan op verschillende manieren zijn uitwerking krijgen. Een ontmoeting kan leiden tot een toename van kracht van het ene lichaam ten koste van het andere lichaam (denk aan eten, slavernij). Een ontmoeting kan leiden tot een afname van kracht voor beiden (een wederzijdse destructie). En een ontmoeting kan leiden tot een toename van kracht voor beiden. In dat laatste geval spreekt Gilles Deleuze (samen met Felix Guattari) van het ontstaan van consistentie.

Het moge duidelijk zijn dat in een tijd van actief burgerschap, die laatste vorm van affect – een veelvoud van burgerinitiatieven versterken elkaar en worden versterkt door ruimtelijke visies en interventies van andere plannende actoren – de voorkeur verdient. De kunst van de consistentie ontstaat zodoende niet vanuit kader-stellende raamwerken, maar uit het vermogen van actoren om relaties te zien, empathisch te zijn, om voort te bouwen op de ideeën en acties van anderen en het vermogen om strategieën zo zichtbaar en open mogelijk te maken. Het overzicht van de ruimtelijk planner kan hieraan bijdragen.

De kunst van de consistentie betekent dat planners in staat zijn om de potenties van initiatieven te herkennen, de mogelijkheden voor consistentie tussen verschillende initiatieven te zien, en na te denken hoe initiatieven elkaar kunnen versterken. Met behulp van het overzicht van de twaalf archetypische planningsstrategieën kan er zodoende een vorm van stedelijke harmonie ontstaan waarin verschillende en onafhankelijke stemmen samenkomen, maar die hun eigen individualiteit behouden.