Feature —

Proeftuin Nederland

Rob Dettingmeijer

2015 was het ‘Jaar van de Ruimte’ dat werd afgesloten met heus manifest, getiteld Manifest 2040. Ondanks alle goede intenties lijkt na het ‘Jaar van de Ruimte’ een ‘Jaar van de Orde’ nog ver weg.

Spread uit Manifest 2040, foto Theo Baart

In 1988 was niet alleen voor de Spielbergs film ‘Back to the Future II’ maar ook voor de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (VINO) 2015 dè toekomst. Het bleek de laatste keer dat Nederland een vrijwel algemeen aanvaard en gedeeld toekomstbeeld had over de inrichting van het land – bij de Vierde Nota Extra (VINEX 1991) werd alleen nog scherper omschreven waar nieuwe centra van volkshuisvesting gewenst werden. Maar de Vijfde Nota, die met rode en groene contouren scherp gemarkeerde gebieden met gebods- en verbodsbepalingen, onder de, naar later bleek, laatste minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening Jan Pronk (PvdA), haalde door de val van kabinet Kok II een behandeling in de Tweede Kamer niet meer.

Het tweede kabinet Balkenende nam met de Nota Ruimte (2004) afscheid van de nationale algemene ruimtelijke ordening. Volkshuisvesting werd bij Binnenlandse Zaken ondergebracht en Ruimtelijke Ordening verdween eerst uit de naam van het ministerie en even later ook als rijksdienst. Resultaat is dat een gedeeld toekomstbeeld, laat staan een gedeeld beeld over de ordening en inrichting van ons land over de komende vijfentwintig jaar ontbreekt.

Dit besef danken we voor een belangrijk deel aan het ‘Jaar van de Ruimte 2015’. Het was een initiatief van wat de organisatie zelf omschrijft als “een bont gezelschap aan personen en organisaties die zich betrokken voelen bij de ruimtelijke toekomst van Nederland”. Dat zo’n organisatie van de grond kwam is eerder te danken aan de bezorgdheid over de teloorgang van de ruimtelijke planning en in veel gebieden ook van de fysieke ruimte, dan aan een werkelijke overeenkomst in opvattingen over inhoud en richting van de landelijke planologie. Het mag dan ook een wonder heten dat meer dan duizend deelnemers aan de slotmanifestatie, afgelopen december, de nog het meest voor ruimtelijke ordening verantwoordelijke minister, Melanie Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu, een Manifest 2040 in ontvangst konden zien nemen. Misschien nog verbazingwekkender was dat de minister verklaarde dat het Manifest niet in een la zou verdwijnen. Delen van het Manifest maar ook de andere publicaties die in het kader van ‘Het Jaar’ waren verschenen zouden zeker een grote rol zouden spelen in de binnenkort te publiceren Nationale Omgevingsvisie(1).

De landelijke overheid moet ook wel iets doen nu duidelijk is gebleken dat er wel vrolijk bij heel veel infrastructurele en waterbeheer(sings)projecten linten doorgeknipt konden worden, maar dat deze projecten als verdere uitwerkingen van de vorige grote Ruimtelijke Ordeningsnota tot stand zijn gekomen. Decentraal is de situatie nog merkwaardiger omdat veel streekplannen nog steeds werken met begrippen uit de Concept Vijfde Nota en niet met de veel vagere Nota Ruimte, die formeel het laatste regeringsstandpunt weergeeft. Wel werden er de laatste jaren een groot aantal sectorale nota’s gepubliceerd maar het is echt tijd voor vervolgafspraken en -visies voor onze mainports Schiphol en de Rotterdamse Havens; de wijze waarop geprobeerd gaat worden de grote infrastructurele werken, maar ook natuurontwikkeling nu ook echt te laten aansluiten op dat van de buurlanden. Nationaal is sprake van een groot succes bij de herwaardering van de steden. Dat is een internationale ontwikkeling, evenals de stagnatie van die ontwikkeling door de deels nog verborgen verliezen op vastgoed, met name in de kantoren en winkelsector.

spread uit Manifest 2040

Er zijn een aantal grote projecten in de afgelopen tien of zelfs twintig jaar in gang gezet door initiatieven op nationaal sectoraal, regionaal of zelfs lokaal niveau. Projecten die door samenwerking tussen private partijen en overheden na aanvankelijk vaak hardnekkige obstakels, verzet, mislukkingen en met veel publiek geld en maatregelen tot een succes geleid hebben of lijken te gaan leiden. In Rotterdam horen daar zeker de Kop van Zuid en het station met omgeving bij. De opbloei van Katendrecht berust vrijwel volledig op lokale initiatieven en is mede daardoor verbazingwekkender. Ook in Amsterdam lijkt uiteindelijk de ontwikkeling van de IJ-oevers en het station een succes, terwijl zo’n conclusie voor Utrecht misschien iets te vroeg is. De ruimtelijke gevolgen van de ontwikkelingen rond het station zullen echter tot ver buiten de stadskern, o.a. in universiteits- en kenniscentrum, De Uithof, merkbaar zijn. De nieuwe Pettense zeewering en meer nog de Zandmotor voor de kust van Zuid-Holland blijken zelfs al exportproducten op te leveren nog voor de werkwijzen goed geëvalueerd zijn. Ook de rivierverruimingen, zoals bij Nijmegen mogen zich verheugen in nationale en internationale positieve publiciteit. Ook de wat conventionelere stadsvernieuwingen in Maastricht, Den Bosch en Amersfoort worden over het algemeen gewaardeerd.
Met de komst van de nieuwe Omgevingswet die aan de ene kant meer vrijheid wil bieden maar aan de andere kant wel de nu nog juridisch en bestuurlijk vaak geheel of gedeeltelijk gescheiden beheer en transformatie van de ruimte in een kader wil vatten. Hoe speelt het Manifest 2040 daarop in en wat zijn volgens de samenstellers de belangrijkste opgaven?

Het Manifest onderscheidt zeven “onvermijdelijke opgaven voor 2040”. Allereerst is daar de al langer door planologen geconstateerde steeds complexere verknoping van de stedelijke netwerken, waarbij nu zelfs gesproken wordt van één Nederlandse Metropool. Bij de vijfde internationale Architectuur Biënnale Rotterdam waren de geesten daar al rijp voor gemaakt door aan te tonen dat ‘de Randstad’ niet onderdoet voor het Ruhrgebied, Londen, de Parijse regio of San Francisco, en dat het ruimtebeslag van de totale stedelijke bebouwing van Nederland vergelijkbaar is met New York, Los Angeles of Chicago. Ook weinig verrassend is de oude ‘internationale’ visie met Amsterdam, Rotterdam – Den Haag, Eindhoven als de belangrijkste kerngebieden van de ABC-metropoolregio (Amsterdam, Brussel, Cologne) beschreven. Wel dapper zijn de uitspraken dat minimaal 10 % van de autostraten kan worden omgebouwd tot voetgangers-, fiets-, groen en speelgebied en dat fiets-trein de sterkste intermodale combinatie wordt. Aanpak van de verstarring van de woningmarkt wordt effectiever gevonden voor het oplossen van het fileprobleem dan steeds verder verbeteren van de infrastructuur.

Een andere aanbeveling ‘Benut bestaande bebouwing’ sluit aan op de huidige praktijk. Het begeleidende materiaal over de leegstand van kantoren en winkels en de landelijke kaart van braakliggende terreinen maakt duidelijk dat er letterlijk en figuurlijk nog genoeg plek is voor ontwikkeling die flexibel met groei maar ook met krimp kan omgaan. Daartoe lijken op de kaart regio’s benoemd te zijn als ‘anticipeerregio’s’ in tegenstelling tot aaneengesloten gebieden die als ‘krimp’ of als ‘bos en natuurlandschap’ benoemd zijn. De overheden zullen in deze anticipeerregio’s actief stelling moeten nemen tegen speculatieve leegstand of zelfs nieuwbouw, de zogenaamde wall of money, willen ze nieuwe landschappen kunnen realiseren en zo hun financiële situatie verbeteren door inkomsten uit recreatiestromen uit de groeigebieden.

spread uit Manifest 2040

De opgave ‘Zet water in als kwaliteitsimpuls’ sluit zowel aan op een van de weinige landelijke prioriteiten en probeert het beleid kwalitatief te verbeteren. Vrijwel iedereen is nu wel overtuigd dat ingrijpende maatregelen nodig zijn voor de verwachte stijging van de zeespiegel en het waterpeil in onze rivieren, maar ook verzilting en de aanzienlijke bodemdaling bedreigen de waterhuishouding. Het huidige Deltaplanbeleid is formeel ‘sober en doelmatig’. Hierdoor worden veel kansen op mooiere, breed, financieel en emotioneel ondersteunde initiatieven niet benut. Op dit ogenblik lijken de net-op-het-nippertje-niet-afgeschafte waterschappen meer overtuigd te zijn van de kwalitatieve meerwaarde dan Rijkswaterstaat. Het Manifest noemt ‘zachte’, sociale innovaties net zo urgent als de harde technische innovaties. Daarbij kunnen nieuwe breed gedragen oplossingen naast onze brute technische kennis en vermogen een uniek exportproduct worden.

Het heetste hangijzer is het beleidsterrein wat heel lang net als de Rijkswaterstaat een eigen koninkrijk vormde en aan de algemene ordening leek te ontsnappen: de agrarische productie. Veelzeggend is misschien wel dat het kaartbeeld over de grootschalige veeteelt en akkerbouw. Dit is gebaseerd op gegevens die geleverd zijn door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, Rijkswaterstaat en het Ministerie van Infrastructuur en Mobiliteit. De wens om de agrarische productie in balans met de omgeving te brengen en zelfs te streven naar de “footprintloze landbouw met meer toegevoegde waarde” lijkt ijdele hoop. Natuurlijk is het goed om “koploper te blijven in agrokennis” maar het lijkt zinvoller om beide polen te ontwikkelen en niet naar een compromis op de wel heel lange termijn te streven.
Enerzijds zullen we moeten erkennen dat veel voedselproductie in feite een industrieel proces is dat als zodanig ruimtelijk en juridisch moet worden benaderd. Glastuinbouw en varkensflats zijn misschien wel milieuvriendelijker en zelfs iets diervriendelijker te maken, maar dat zal eerder door extreme innovatie lukken dan door vast te houden aan het oude cultuurbeeld dat de stadsmens als natuur beleeft. Nog wel redelijk gave agrarische cultuurlandschappen zouden zowel recreatief als vanuit het oogpunt van biodiversiteit en genenpool extremer dan nu ‘beschermd’ en ontwikkeld kunnen worden.

Naast deze vier opgaven of thema’s die in de Nederlanden al langer spelen benoemt het Manifest ook drie nieuwe opgaven. De energietransitie, een gebieden waar we enorm achterlopen in vergelijking tot andere Europese landen. Dit punt heeft een extra impuls gekregen door de onverwacht succesvolle internationale klimaatconferentie in Parijs en het felle verzet in Groningen tegen de gaswinning. Terecht wordt gesteld dat nieuwe juridische en fiscale regelingen nieuwe verbindingen tussen mensen, bedrijven en producten tot stand kunnen brengen. Tegen de verdrukking in zijn daar nu al genoeg signalen te zien. Daarnaast is een nationaal Energieprogramma, een Deltaprogramma voor een energieneutraal Nederland inderdaad wenselijk. Wie kijkt naar de door de Rijksoverheid gepresenteerde Structuurvisie windenergie op het land (2014) ziet eerder een pamflet dan een verstandige decentrale aanpak om doelen te realiseren met een mix van wind-, zonne-, en andere milieuvriendelijke energieopwekking. Energiebesparing of zelfs energieproductie zou een sleutel van de ruimtelijke ontwikkeling kunnen worden, omdat ook benutting van restwarmte en biomassa, maar ook de opslag- en verdeelproblematiek bij ruimtelijke ontwerpen en in herinrichting van bestaande milieus meegenomen kunnen worden.

spread uit Manifest 2040

‘Anticipeer op nieuwe technologie’, lijkt nog het meest aan te sluiten op het beleid van de huidige regering. De vraag wie de agenda van innovatie bepaalt en met welk doel die wordt aangewend is echter niet zo eenvoudig te beantwoorden. Terecht wordt naast de ICT-gerelateerde infrastructuren, de door sensoren en big data analyse gedomineerde openbaarheid en zelfs de door ICT doordrongen openbare ruimte genoemd als zorgwekkend wanneer alleen maar wordt afgewacht.
De wijze waarop digitale platforms, continue peilingen en korte-termijn-burgerinitiatieven zich verhouden tot een continuïteit van ontwikkeling is iets wat nog maar nauwelijks aan de orde wordt gesteld. Bekender is de verandering van het werklandschap en de wijze waarop kennelijk ook krimpgebieden boeiend zijn voor bijvoorbeeld grote internationale bedrijven als Google. Het zijn ontwikkelingen met ruimtelijke implicaties en dan gaat het Manifest nog nauwelijks in op het ‘internet of things’ dat op zich nieuwe data genereert en ook gedragsverandering en daarmee ruimtelijke patronen zal veranderen.

Belangrijk is hoe beelden worden gebruikt om discussies ruim op tijd te agenderen. Als voorbeeld hoe het niet moet kan de merkwaardige kaart Ruimtelijk Economische Hoofdstructuur dienen, gebaseerd op gegevens van Rijkswaterstaat en het Ministerie van Infrastructuur & mobiliteit zijn. Tenminste twee luchthavens en twaalf campussen en campussen in oprichting vallen buiten de dominante structuur, die twee armen naar Duitsland en één naar Frankrijk – via Lille uitstrekken. Dit laat ook wel het gevaar zien van het vertalen van verschillende aspecten van ruimtelijk beleid naar verschillende kaartbeelden zonder een al te duidelijke onderbouwing, laat staan kritische vergelijking.

Als laatste onvermijdelijke opgave wordt de ‘Zorg voor een gezonde leefomgeving’ genoemd. Het is merkwaardig dat dit onderwerp zo lang vrijwel buiten de ruimtelijke ordening en planologie viel. Bij het ontstaan van de Nederlandse traditie van volkshuisvesting als instrument voor stedenbouw en planologie speelde juist de gezondheid als basis voor de productiviteit en arbeidsrust een grote rol. De huidige focus is echter een andere: “de kans om in goede gezondheid oud te worden is in oude stedelijke woonwijken veel kleiner dan elders”. Nu de gemeenten zowel de zorg als de openbare ruimte beheren liggen hier nieuwe kansen om in de vormgeving oplossingen te zoeken. Van voeding tot luchtkwaliteit tot microklimaatbeheersing, op korte termijn valt hier lokaal maar ook op grote schaal veel te winnen. Toch is het een teken aan de wand dat van de tien gebiedspraktijken maar expliciet een over ‘healthy urban living’ gaat. Veel van de andere voorbeelden – verdere ontwikkeling Brainport Eindhoven, de Cleantechregio Apeldoorn/Deventer/Zutphen, Ede–Foodvalley, innovatieve dijkinrichting bij de grote rivieren, Schiphol koppelen aan de andere ontwikkelingen in Groot Amsterdam, omgevingsgericht watermanagement in het IJsselmeergebied –  zijn allemaal hoopgevende voorbeelden, maar hebben al redelijk veel publiciteit gehad en zijn weinig omstreden zo lang ze nog niet in strijd komen met andere, vooral particulier financiële belangen, of zoals het een paar keer heet ‘de ondernemer versus de burger’.
Twee echt innovatieve programma’s zijn nog niet ver genoeg uitgewerkt en onderweg om al te optimistisch over te worden. Als het stads- en dorpsvernieuwingsprogramma in het Groningse aardbevingsgebied en de Internationale Bauausstellung (IBA) in krimpregio parkstad Limburg uiteindelijk slagen zal het voor de bevolking mogelijk nog belangrijker zijn dan de andere voorbeelden.

spread uit Manifest 2040

Deze voorbeelden maar nog veel meer in het Manifest niet genoemde lokale en regionale ontwikkelingen laten zien dat Nederland een proeftuin lijkt te zijn en dat het nog te vroeg is om voor een duidelijke aanpassing van het beleid op alle niveaus op korte termijn te kiezen. Het zal eerder belangrijk zijn dat mensen met en zonder kapitaal de kans krijgen op menswaardig zo gezond mogelijk leven dat niet teveel krediet op de toekomst trekt. Dat moet ook het voornaamste criterium zijn waarmee de nieuwe omgevingswet beoordeeld dient te worden.

Het Manifest noemt nu al vijf principes die dat criterium zouden kunnen bevorderen. Met het eerste zal iedereen het eens zijn: ‘opgaven verbinden, in gebiedscoalities de verkokering te lijf’. ‘Vertrouwen in particulier initiatief’ klinkt mooi, maar of altijd dat initiatief moet worden afgewacht is de vraag. Op die manier worden kapitaal en hoger opgeleid zijn waarschijnlijk nog sterker bevoordeeld dan altijd al het geval was.
Het is opvallend dat ondanks de mooie kaartbeelden weinig verkennend en inventariserend onderzoek genoemd wordt als instrument voor onderzoek. Die fase wordt ook bij deze aanbeveling overgeslagen en wordt direct het nu gangbare onderzoekend ontwerpen aanbevolen als handelen geboden is en particulier initiatief ontbreekt.

De volgende aanbeveling, ‘regels in dienst van actie, meer handelingsruimte voor vernieuwende initiatieven’ lijkt een open deur, zeker wanneer de huidige regelgeving te gedetailleerd wordt genoemd. Alleen maar regels opheffen wordt echter niet aanbevolen, maar eerder moeten regels een doel dienen. De volgende aanbeveling, ‘omgevingskwaliteit beheren en creëren’, kan waarschijnlijk op weinig weerstand rekenen. Toch lijken lang niet alle politieke partijen overtuigd van de stelling ‘geen kwaliteit zonder beleid’. Dat beleid hoeft niet altijd van de overheden te komen maar kan er ook uit bestaan dat overheden langdurig en expliciet gewenste particuliere initiatieven ondersteunen. De laatste aanbeveling heet ‘lerend ontwikkelen’ met als ondertitel ‘nieuwsgierigheid loont’. Er wordt mee bedoeld dat juist in langdurige planningsprocessen voeling blijft bij nieuwe ontwikkelingen, zodat tijdens of soms zelfs direct na voltooiing van een project aanpassingen en bijsturing plaatsvindt. Belangrijk daarbij is de toegankelijkheid van data en zowel vakmanschap en specialisatie als multidisciplinaire kenniscirculatie stimuleren.

Datavisualisatie Nederland van boven. Honkvast of vertrekken?

Het slot van het manifest bestaat uit de presentatie van drie nieuwe ‘beroepspraktijken’. Het meest voor de hand liggende zijn de leerateliers van de Bond van Nederlandse Stedenbouwkundigen en Planologen Nieuw wordt ook de ontwikkeling van de Gelderse omgevingsvisie genoemd. Het lijkt hier echter eerder te gaan om combineren van bestaande praktijken in samenwerking met andere sectoren.
Echt verrassend is de VPRO met hun programma ‘Nederland van boven’ en de nieuwe nog uit te zenden serie ‘Onzichtbaar Nederland’ als nieuwe beroepspraktijk te benoemen. Het gaat hier immers om een nieuwe manier van zichtbaar maken van data en problemen in de ruimte. De manier waarop deze vernieuwende technieken bijna retorisch ingezet worden voor een zo breed mogelijk publiek is alleen maar te vergelijken met het gebruik van de beeldstatistiek bij de presentatie van de grote ruimtelijke en economische plannen uit de jaren dertig van de vorige eeuw.

Ook toen was de maatschappelijke urgentie van planning heel groot en de weerstand daartegen vanuit de kapitaal bezitters en machthebbers vergelijkbaar met nu. Alleen nadat begrepen werd dat de toekomst voor steeds meer mensen een nachtmerrie werd en massaal verzet dreigde, durfde men collectieve afspraken te maken waar men zich vaak wel aan hield. De noodzaak van een toekomstvisie en de behoefte aan duidelijke presentatie van een breed gedragen samenhangend beleid lijkt met de lange reeks crises, de dreiging van het uiteenvallen van Europa en de plotseling opflakkerende massale woede langzaam bij de politiek en zelfs bij investeerders en leiding van een aantal grote bedrijven door te dringen. Het gevoel van urgentie lijkt zelfs bij een VVD-minister nu wel aanwezig.
Het zal echter nog lang duren voor de behoefte aan en de kunde tot ruimtelijk ordenen weer echt aanwezig zal zijn bij de overheden. Dat de in het Jaar van de Ruimte zo naar buiten getreden beroepsgroep, van ambtenaren tot particuliere bureaus, veel pogingen deed om ook ‘leken’ bij de discussie te betrekken is heel positief. De echt inhoudelijke discussie moet echter nog aangescherpt worden en zal ook breder in de maatschappij gedragen moeten worden. Misschien kunnen, nadat de problemen en uitdagingen door de nieuwe VPRO-serie zichtbaar gemaakt zijn, vele bijeenkomsten worden georganiseerd, waar vele duizenden mensen aan deelnemen, zodat er weer geloof groeit dat we de richting waarin de toekomst zich ontwikkeld en de omgeving waarin dit plaatsvindt met zijn allen kunnen en moeten bepalen.