Recensie —

Een pleidooi voor de metropool

Walter Manshanden

In het boek De toekomst van de stad houdt Zef Hemel een vurig pleidooi voor grootstedelijkheid waar het volgens hem in Nederland aan ontbreekt. Een belangrijk onderwerp meent Walter Manshanden, maar het boek voldoet op geen enkele manier aan zijn verwachtingen.

Plan Jokinen voor Zuid-Westelijke Cityweg, Amsterdam (12 dec. 1967) – beeld Nationaal Archief / fotograaf Nijs, Jac. de / Anefo

In de inleiding van De toekomst van de stad. Een pleidooi voor de metropool lezen we dat er nog amper Nederlandstalige boeken bestaan die een lofzang zingen op de grote stad: ‘Het werd tijd dat er in Nederland eens zo’n positief boek verscheen. (…) Ik wilde een boek schrijven dat stelling neemt en de boel eens flink opschudt. Een pleidooi voor de metropool.’ In de ogen van de auteur, Zef Hemel, is Nederland ‘hopeloos achteropgeraakt als het gaat om het bieden van grootstedelijkheid’. Hemel bekleedt sinds 2012 de door de gemeente Amsterdam ingestelde Wibautleerstoel. De betreffende hoogleraar houdt zich in de huidige opzet twee dagen per week bezig met onderwijs en onderzoek op het gebied van de grootstedelijke problematiek, in het bijzonder gericht op Amsterdam. Met de vraagstukken van de 21e eeuw voor ogen belooft de titel dan ook wat.

We kennen al The Triumph of the City (2012) van Edward Glaeser. Iets in het Nederlands past daar zeker bij, juist in de Nederlandse context. Het ministerie van VROM is opgedoekt en er worden geen nota’s over de ruimtelijke ordening meer opgesteld. In plaats daarvan komt er een Omgevingswet en stellen regionale overheden omgevingsvisies op. In zulke visies heb ik nog geen publieke waarden en doelstellingen zoals het Groene Hart, grootstedelijke centra van internationale metropolitane allure of VINEX-uitleglocaties gedefinieerd gezien. De omgevingsvisies, voor zover ik die in concept zag, zijn gevuld met gezellige teksten over ‘overleg’ en ‘samenspraak met betrokken partijen’. Dat kunnen we lezen als een vrijbrief voor private partijen die met goede juristen en gewapend met een vereenvoudigde wet op de ruimtelijke ordening kunnen doen wat ze willen. Minister Schultz gaf daarvan al een voorproefje door het opheffen van het verbod om pal aan de kust te bouwen. Hoewel dat schielijk is teruggetrokken, is het kwaad al geschied als we naar de hoeveelheid reeds verleende vergunningen kijken. Het betekent quasi privatisering van het strand en verlies van natuurschoon. Het gaat ten koste van publieke waarde zonder dat we daarvoor democratisch gekozen hebben. Kortom, in de actuele context zijn er naast dit vraagstuk verschillende redenen om een kritisch boek over de toekomst van de ruimtelijke ordening en de rol van grootstedelijkheid als voorwaarde voor welvaart en welzijn te schrijven.

Hemel geeft deze context echter niet in de inleiding. Daarentegen schrijft hij over het ontbreken van grootstedelijkheid: ‘Het is nog erger dan natuurschoon verliezen’ (p 13). In deze ene korte zin hebben we het niveau van het boek te pakken. Is het verliezen van grootstedelijkheid erger dan het verliezen van natuurschoon? Verliezen we wel grootstedelijkheid, en zo ja, in welke mate? Waarom is het, in de stijl van het boek, erg? Verliezen we niet beide? Het begrip grootstedelijkheid wordt door de auteur niet gedefinieerd. Betekent een gebrek aan grootstedelijkheid dat we welvaart en welzijn mislopen? Wat is het alternatief? Het probleem van het boek is dat het onderwerp mij zeker aanspreekt en ik de bedoeling van het pleidooi onderschrijf, maar het komt er niet uit. Een grote gemiste kans, waarbij ik er ruimhartig overheen stap dat het ondanks de opdracht van de Wibautleerstoel niet over Amsterdam gaat.

Het boek doet op alle onderdelen afbreuk aan een belangrijk onderwerp. Veronderstellingen, meningen en zelfs vooroordelen worden conclusies, oplossingen hebben geen probleem, oorzaak en gevolg worden omgewisseld, feitelijke onjuistheden, tekortschietende kennis en afleidende uitweidingen. We lezen niets over de toekomst van de Nederlandse grote steden in het licht van de uitdagingen van de 21e eeuw. Belangrijke publicaties en noties die het pleidooi voor de metropool ondersteunen ontbreken. Er is geen relatie gelegd met een objectieve werkelijkheid op basis van waarneming door cijfers of interviews. Het is, kortom, fictie. Het is in dit bestek ondoenlijk om alle misvattingen aan de orde te stellen. Per onderdeel kan ik een voorbeeld geven dat het meest in het oog loopt en een relatie met het beoogde doel heeft, namelijk een pleidooi voor de metropool.

Importvervanging
Importvervanging is in het pleidooi voor de metropool ‘the silver bullet’. Importvervanging is het  verschijnsel waarbij bedrijven in een stad zodanig efficiënt worden dat ze concurrerend worden met bedrijven uit het buitenland (of andere steden). Hemel heeft het begrip uit de klassieker van Jane Jacobs, The economy of cities uit 1970. Het begrip wordt consequent verkeerd gebruikt en de essentie wordt gemist, namelijk waarom metropolen instrumenteel zijn voor economische groei en welzijn. Op p. 132 lezen we bijvoorbeeld over gentrificatie in de Amsterdamse Jordaan in de jaren tachtig. Hemel beschrijft dit vanuit het perspectief van de grond- en vastgoedmarkt. Dit onderwerp, dat ook een stukje rode draad in het boek is, laat ik liggen. Hemel schrijft: ‘… de woningcorporaties. Die bouwen zonder er iets voor te hoeven doen, vermogen op. Dat is het resultaat van spontane gentrificatie die in het Amsterdam van de jaren tachtig alleen mogelijk was, doordat grond- en vastgoedprijzen daalden en tegelijk een proces van importvervanging en bijbehorende opslingering op gang kwam.’. Importvervanging doet er hier niet toe. Jacobs benoemt importvervanging van zich ontwikkelende steden als aanjager voor economische groei. Echter, zij stelt het als alternatief voor, dan wel aanvulling op, de ‘export base’-theorie, waarin steden een stuwende (op basis van export) en een afgeleide verzorgende sector hebben.

Importvervanging kan alleen bestaan als zelf produceren goedkoper is dan importeren. Bijvoorbeeld, steenkool uit het buitenland vervangen door eigen windstroom. Echter, in de Jordaan is in de bedoelde periode van gentrificatie nooit enige import vervangen. Het import- en exportpakket van Amsterdam is redelijk goed bekend. Importvervanging is nooit aangetoond in de Amsterdamse economie en is zelfs onwaarschijnlijk. Het is een diensteneconomie. Het kenmerk van een agglomeratie als Amsterdam is juist dat er relatief veel diensten lokaal worden geproduceerd, geleverd en geconsumeerd. In deze productie van deze diensten treden agglomeratievoordelen op waardoor de relatieve kostprijs daalt.

Externaliteiten en increasing returns to scale
Dat was het wezenlijke kenmerk van de Amsterdamse economie: variëteit in het aanbod aan diensten. Waar diensten op dezelfde tijd en plaats worden geproduceerd en geconsumeerd ontstaat concentratie van huishoudens en bedrijven. Dat gebeurde in de Jordaan. In die productie van diensten treden de destijds zo zogenoemde Jacobs-externaliteiten op. Jacobs-externaliteiten zijn externe voordelen die niet op schaal, maar op variëteit, specialiteit, monopolistische concurrentie, ‘spill-over’, nabijheid en complementariteit zijn gebaseerd. Importvervanging kan wel het gevolg zijn van dergelijke externaliteiten, maar niet noodzakelijkerwijs.

In een dergelijk productiemilieu ontwikkelen bedrijven zich op basis van onvolledige mededinging. Dit concept, naast schaalvoordelen, transportkosten en factormobiliteit, is door de handelseconoom Krugman theoretisch in de economie geïntegreerd en resulteerde in de New Economic Geography (NEG). Nu kende de klassieke regionale economie agglomeratienadelen en -voordelen, waarbij de nadelen op een gegeven moment de voordelen overstijgen. Dit gaf aanleiding tot het idee van de ‘optimal city size’. Deze optimale omvang is nooit bepaald. Krugman maakte in de NEG duidelijk waarom locatie, schaal en transportkosten er toe doen. Hij ontving hiervoor de Nobelprijs voor de Economie. Hoewel het begonnen is vanuit een handelsvraagstuk, is het werk van Krugman een zeer belangrijke wetenschappelijke analyse die de metropool als onontkoombaar definieert. We lezen het niet in De toekomst van de stad. We lezen daarentegen op p. 111: ‘Terwijl importvervanging het leidende principe is van alle economische groei, geven economen niet thuis. Ze hebben de mond vol van globalisering, maar dat steden de bepalende factoren zijn en dat hier juist krachtige lokalisering optreedt, wordt door de meesten nauwelijks opgemerkt’. Dan leeft de auteur in een alternatieve wereld. Lezer, doet uw gordel om, zet uw helm op en groot licht aan. Op p. 15 : ‘Er lijkt ook weinig reden om de stad centraal te stellen. Economen kunnen heel goed zonder.’ Het staat er. Met een Nobelprijs en de New Economic Geography is dit een flagrante ontkenning van de werkelijkheid en doet het geen recht aan de regionale economie en beleidsonderzoek, juist in Nederland.

In het beleid…
De stelling van Hemel dat economen heel goed zonder kunnen is grensoverschrijdend als hij juist de betekenis van Jane Jacobs, waarop hij een aantal maal terugvalt – vooral door Prof. J.G Lambooy van het Economisch Geografisch Instituut der UvA in de jaren zeventig in omloop gebracht, zowel in academische sferen als in de beleidswereld -, volslagen miskent. Haar denkwijze is elementair in het grootstedelijk beleid vanaf de jaren tachtig. De denkwijze van Jacobs maakte een einde aan het modernistische idee van functiescheiding in de planologie en stedenbouw.

Hemel had zijn boodschap aan de planologie zelf moeten richten en niet aan de economische geografie of (regionale) economie. Jacobs leerde om oude gebouwen te hergebruiken, niet grootschalig te slopen en functiemenging te herintroduceren. Grootstedelijkheid wordt al vanaf die periode, mede door haar geïnspireerd, juist vanuit die economisch-geografische analyse begrepen en zelfs uitgevoerd. Er is juist veel belangstelling voor de economie van grote steden, mede om dat soort processen te volgen. Vanaf 1989 worden al economische verkenningen voor Groot Amsterdam opgesteld en later voor de Metropoolregio Amsterdam, analoog aan de verkenningen voor Nederland door het CPB. Rotterdam brengt eveneens al jaren de Economische Verkenningen Rotterdam uit. Ruimtelijk economen in Nederland (Oosterhaven) hebben in de jaren negentig regionale input-outputmodellen ontwikkeld om de structuur en ontwikkeling van de stedelijke economie te begrijpen. De Randstadprovincies laten vanaf 2002 de Randstad Monitor uitbrengen waarin wordt bezien hoe de Randstad het op velerlei gebied doet in vergelijking met andere grootstedelijke regio’s in Europa. De nieuwe staat op stapel in 2017. Het CPB stelde samen met de VU de studie Stad en Land op. Aan Nederlandse universiteiten zijn goede (Brakman en Garretsen) en internationaal gereputeerde vakgroepen regionale economie. Onlangs (september 2016) bezocht Glaeser op uitnodiging van Prof. H. de Groot van de vakgroep regionale economie de VU in Amsterdam.

Er zijn legio voorbeelden van hoe een en ander in de praktijk is gerealiseerd. Gewezen kan worden op het compacte-stadbeleid van de vroege jaren tachtig, een WRR voorstudie uit 1982 met als titel Greep op de stad of de Vierde Nota over de Ruimtelijke ordening uit 1988, die het begrip grootstedelijke centra van internationale metropolitane allure centraal stelde. Onder andere de Nieuwe Sleutelprojecten, met investeringen in de stations van de vier grote steden en Breda en Arnhem, aangevuld met HSL, zijn er op gebaseerd. Een ander zeer concreet voorbeeld is de ontwikkeling van de IJ-oevers in Amsterdam. Deze is geïnspireerd op voorbeelden in Boston en Baltimore uit de jaren tachtig. Studiereizen van het eerdergenoemde instituut, ook georganiseerd door ondergetekende, naar de VS hadden juist dat als centraal thema, met als chique hoogtepunt een ontmoeting met Jane Jacobs in 1986 in Toronto. De IJ-oevers zijn nu een doorslaand succes en verdringen mogelijk bedrijvigheid in de haven. In Rotterdam is het feest met de Markthal. Deze successen zijn mede, naast spontane processen, de vrije markt en onbedoelde effecten, het gevolg van het vanaf 1980 gevoerde beleid in de grote steden om de stad centraal te stellen.

Zo is een van de redenen waarom de economie van de Amsterdamse binnenstad zich tamelijk snel herstelde in de jaren tachtig en negentig het onbedoelde gevolg van de keuze van de gemeente in de jaren zestig om de Universiteit van Amsterdam (toen nog Gemeentelijke Universiteit) een stadsuniversiteit te laten zijn, dat wil zeggen, in de (binnen)stad gevestigd. Andere steden, en ook de VU, vestigden de universiteit juist buiten de stad (Uithof, Tilburg, Erasmus). Juist de vestiging van de UvA in de stad trok studenten en personeel de stad in. Zo’n eenvoudig gegeven in zo’n complex vraagstuk kan niet onvermeld blijven in een pleidooi voor de stad, juist in Amsterdam.

Gevolg en oorzaak: migratie en groei
Hemel verwisselt gevolg en oorzaak permanent. Het meest kernachtig doet de auteur dat op bladzijde 155 als China wordt aangedaan: ‘De economische motor van het immense land werd tot nu toe aangedreven door de trek van inwoners van het platteland naar de grote steden. Die trek stagneert. En daarmee zal ook de economische groei afvlakken’. Hier is sprake van omkering. Hemel beziet dit vraagstuk in het perspectief van de eenkindpolitiek in China en de vruchtbaarheid van de Chinese vrouw. In die analyse is het aanbod van mensen op het platteland de drijver van de migratie naar de grote steden, waar als gevolg daarvan economische groei optreedt. Dit is een simplificatie van de werkelijkheid dan wel een alternatieve analyse. In China is vanaf de jaren zeventig na Mao Zedong onder Deng Xiao Ping geleidelijk een markteconomie geïntroduceerd als gevolg waarvan de urbane centra zich ontwikkelden. De vraag naar arbeid die daardoor ontstond trok migranten van het Chinese platteland aan. Nationaal economisch beleid is de drijvende kracht, niet het migratiebeleid of demografisch beleid. Wel is het zo dat de eenkindpolitiek kan worden losgelaten. Het is gebleken dat ouders dan een voorkeur voor een zoon hebben, terwijl bij toenemende welvaart ouders vanzelf voor twee kinderen kiezen. Een eenkindpolitiek is in het licht van vergrijzing ook niet effectief en overbodig, en ten principale onmenselijk. Dergelijke beschouwingen dragen echter niet bij aan het pleidooi voor de metropool in een Nederlandse context.

Voortdurend neemt Hemel aan dat migratie oorzaak is van economische groei. Dit is niet correct. Natuurlijk zijn er voorbeelden die dat laten zien, zoals de ontwikkeling van Amsterdam in de Gouden Eeuw door de komst van kapitaalkrachtige inwoners uit Antwerpen dat door de Spanjaarden werd overheerst. Maar de samenhang tussen migratie en groei is gecompliceerd. Regionale verschillen in welvaart, vraag naar arbeid als gevolg van groei en vrijheid is de standaard analyse. Anders zouden we armoede in de wereld kunnen uitbannen door er migratiestromen naar toe, in plaats van er vandaan, op gang te brengen. De mening van Hemel over migratie verwacht ik in de politiek en niet op een leerstoel van een universiteit.

Overige punten
Er blijven nog tal van ongerijmdheden over. Ik noem er slechts een paar. In de categorie verschrijvingen en onjuistheden zou ik er drie willen noemen. Op de eerste plaats (p. 220) staat de ‘Port of New York Authority’ – het is de Port Authority of New York. Nummer twee op pagina 177 is ‘John Hopkins University’. Het is Johns Hopkins University. Op de derde plaats staat de publicatie van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening in 1994 (p. 217). Het was 1988. Mogelijk bedoelt Hemel de Vierde Nota Extra. Het begrip wingewesten komt voorbij. Hoe dit vergeetwoord uit een voorbije koloniale tijd van nut kan zijn bij een pleidooi voor metropolen, evenals een halve uiteenzetting over de New Deal en het herbebossingsprogramma in de jaren dertig in de VS als werkverschaffing, begrijp ik niet.

Als er een publicatie genoemd moet worden over de betekenis van grootstedelijkheid, is het Delirious New York van Koolhaas uit 1978. Het is geschreven in een tijd waarin de suburbanisatie van New York maximaal was en Koolhaas in New York het concept voor het Office voor Metropolitan Architecture ontwikkelde. In een pleidooi voor metropolitane allure is de ontwikkeling van de Twin Towers in de jaren zestig in downtown Manhattan onmisbaar. Het is een voorbeeld van het economisch herontwikkelen van stedelijke ruimte door middel van schaal en pure urbaniteit. Het volgende voorbeeld dat Hemel niet noemt is de realisatie van Trump Tower in midtown Manhattan in de late jaren zeventig, vroege jaren tachtig.

Hemel had beter deze voorbeelden kunnen uitwerken dan het streven van Adolf Hitler en Albert Speer om Germania op de plaats van Berlijn te bouwen. Als dit bombaste voorbeeld wordt gebruikt in het pleidooi voor de metropool in de Nederlandse context, zou ik het volledig doen en bijvoorbeeld, gezien de menselijke maat, de wederopbouw van Rotterdam bespreken. Ook worden de ‘fascistische successen’ (p. 206) niet verder benoemd. Als lezer blijf je op dat punt in het duister tasten en dat komt de sfeer niet ten goede. Een ‘happy end’ van internationale metropolitane allure blijft uit. Hemel mist echter het cruciale punt dat Hitler in Berlijn de poel des verderfs zag van een decadente weekhartige democratie – details laat ik weg – die vernietigd moest worden. Dat maakt meer duidelijk dan de samenvatting ‘Hitler haatte Berlijn’ (p. 212). Parijs was vanuit die achtergrond een voorbeeld voor Hitler; dat was voor hem de hoofdstad van echte monarchen. Dit was niet bezijden de waarheid. Centraal geleide landen in Europa kenden door het absolutisme een belangrijke centrale hoofdstad. Dat absolutisme ontbrak juist in Nederland (Hemel mist deze conclusie); dat was een land van democratische burgers en kooplui die hoogstens de hoge Europese adel imiteerden. Het decentrale, bourgeois karakter van de Lage Landen leverde juist een bijdrage aan haar welvaart en vermeende gebrek aan grootstedelijkheid. We leven nu eenmaal, zoals economen dat noemen, in de ‘second best world’ en niet in Utopia.

Hemel spreekt op pagina 12 zijn vrees uit dat Nederland in een vlaag van verstandsverbijstering alles aan elkaar gaat breien. ‘In plaats van grote steden heeft ons land de afgelopen eeuw een mengelmoesje gebouwd van uiteengelegde steden….’. Echter, Hemel schrijft vanuit een Braziliaanse context: ‘… mensen prefereren chaos en rommeligheid’. (p. 222). Wat is het nu, vraag je je als lezer af? Daarop volgt een pleidooi voor management van onderop (analoog aan een eerdere publicatie van Roobeek die de leerstoel eerder bezette!) en stelt Hemel: ‘Maar de van nature anarchistische planologie kan hier overigens wel een handje bij helpen’ (p. 257).

In het slothoofdstuk houdt Hemel een pleidooi voor een openbaar platform waarin goedwillende burgers ideeën over de toekomst van de stad vrijelijk uitwisselen zoals in het project Vrijstaat. Dat is zoals bijvoorbeeld de futuroloog Jeremy Rifkin het voor zich ziet: de zero marginal cost society wordt gekenmerkt door het gratis delen van informatie in zulke platforms, die Rifkin ‘Creative Commons’ noemt. Nu is in het colofon van ‘De toekomst van de stad’ naar mijn smaak een tamelijk ongebruikelijk uitgebreid juridisch voorbehoud opgenomen, met name over de verschuldigde vergoedingen voor het maken van kopieën. Gaat het om geld? De paradox is dat dit voorbehoud duidelijk en gedetailleerd wordt gemaakt, terwijl de auteur op pagina 236 klaagt over juridisering van de maatschappij. Voor een boek waarin de vrije communicatie van onderop en zelforganisatie als voorwaarde en middel voor goede stedelijke planvorming wordt bepleit, is dit opmerkelijk. Als ik de potentiële lezer een voorbehoud zou willen meegeven bij dit boek, is het één uit de fictie: iedere gelijkenis op de werkelijkheid berust op toeval.

Epiloog
Het boek is in een maand tijd (p. 273) geschreven.