Hervertelling van stadsvernieuwing: de weg naar inclusieve bouwprocessen

Voor 2024 had Arcam (Architectuur Centrum Amsterdam) zichzelf een uitdagende en belangrijke taak gesteld: het verbinden van architectuurgeschiedenis, historisch woonbeleid en woonprotest, met de ruimtelijke en architectonische vraagstukken van vandaag. Centraal hierbij stond de vraag hoe bouwprocessen inclusiever en meerstemmiger gemaakt kunnen worden. Een grote verandering, en belangrijke factor in deze bespreking, is de invoering van de Omgevingswet per 1 januari 2024, waarin participatie een grote rol in het bouwproces inneemt. De vrije invulling die aan het participatietraject wordt gegeven, biedt kansen voor creativiteit en maatwerk. Tegelijkertijd roept het ook de vraag op hoe het participatieproces zodanig kan worden ingericht dat het daadwerkelijk recht doet aan de verschillende stemmen en belangen in de samenleving. Het symposium Hervertellingen, waarmee Arcam hun jaarprogramma afsloot, reflecteerde op verschillende ruimtelijke opgaven uit het verleden, en besprak de opkomst – zowel het belang als de misstanden – van participatie hierin.

Participatie als minimale eis

Tijdens het symposium benadrukte sociaal wetenschapper Eline Hansen, promovendus aan de Universiteit van Amsterdam (UvA), het belang van participatie. Haar onderzoek naar sociale cohesie en stedelijke ontwikkeling laat zien hoe een gebrek aan bewonersinspraak kan leiden tot niet voorziene resultaten. Als voorbeeld gaf zij de herontwikkeling van de Amsterdamse wijk Bos en Lommer rond de eeuwwisseling. De problematieken in de wijk, zoals hoge criminaliteit, werkloosheid, lage opleidingsniveaus en gebrek aan sociale cohesie, werden door beleidsmakers gekoppeld aan etnisch-culturele achtergrond. Een groot deel van de toenmalige bewoners had een niet-westerse migratieachtergrond. Men ging ervan uit dat een betere sociale mix de problematiek zou verminderen. Door verschillende typen huurwoningen aan te bieden, hoopte de gemeente kapitaal krachtiger inwoners aan te trekken en daarmee de ‘white flight’ die in de wijk gaande was, tegen te gaan. In een van de buurten werd een deel van de grond door de gemeente verkocht aan een Amerikaans consortium, dat vervolgens toparchitecten inschakelde om een prijswinnend complex te bouwen. Volgens Hansen heeft deze ontwikkeling uiteindelijk wel de demografie veranderd, maar heeft het niet per se geleid tot een verbetering van de sociale cohesie; de wijk is inmiddels wel gegentrificeerd.[1]

Achteraf kan geconcludeerd worden dat beleidsmakers en ontwikkelaars in Bos en Lommer onvoldoende rekening hebben gehouden met de belangen en perspectieven van de bewoners bij de transformatie van de wijk. Dit illustreert een breder punt over het belang van participatie in stedelijke ontwikkeling. Wanneer bewoners actief worden betrokken, ontstaat een beter begrip van hun wensen en behoeften, wat kan bijdragen aan een effectievere aanpak van sociale problematiek. Beleidsvorming die voornamelijk gebaseerd is op aannames over wat goed zou zijn voor een wijk, zonder directe inbreng van de gemeenschap, brengt het risico met zich mee van onbedoelde en soms problematische gevolgen, zoals gentrificatie. Door participatie wordt het mogelijk om ruimtelijk beleid en ontwerp beter af te stemmen op de lokale context. Bovendien vergroot het niet alleen de kans dat gebiedsontwikkeling aansluit bij de werkelijke behoeften van de gemeenschap, maar ook dat veranderingen als rechtvaardig worden ervaren en breed gedragen worden.

Tekortkomingen van het sociaal-maatschappelijke bouwproces

Toch kunnen ook wanneer er ambitie is om het bouwproces inclusiever te maken bepaalde groepen over het hoofd worden gezien. Dat bleek uit het onderzoek van stadshistoricus Tim Verlaan (UvA), naar de Amsterdamse stadsvernieuwing in de jaren zeventig. In die periode verkeerde de woningvoorraad in Amsterdam in slechte staat en was er behoefte aan een grootschalige sanering om veroudering en verkrotting tegen te gaan. In de idealistische, democratische geest van de jaren zeventig werd stadsvernieuwing niet alleen gezien als een stedenbouwkundige opgave, maar ook als een sociaal-maatschappelijk proces. Bestaande bewoners van de stadsvernieuwingsgebieden moesten daarin een gelijkwaardige positie hebben ten opzichte van andere betrokken partijen. Onder leiding van wethouder Jan Schaefer werden projectgroepen opgericht waarin buurtbewoners overlegden met ambtenaren.

Ondanks de participatieve aanpak, konden niet alle groepen evenredig profiteren van de vernieuwingsplannen: migranten kregen vaak pas als laatste toegang tot nieuwe of gerenoveerde woningen. Gemeentelijke toewijzingsregels bepaalden namelijk dat zij pas na twee jaar verblijf in de stad aanspraak konden maken op corporatiewoningen. Bovendien gold er tussen 1974 en 1979 in Amsterdam een ‘spreidingsbeleid’ dat bedoeld was om hoge concentraties van etnische minderheden te vermijden. De gemeente zag deze concentraties als oorzaak van toenmalige sociale problemen in de Bijlmer. Om dergelijke situaties te voorkomen werden bepaalde wijken ‘gesloten’ voor migranten.[2] De toewijzingsregels én het spreidingsbeleid leidden ertoe dat migranten vaak in onveilige en ongezonde woonomstandigheden terechtkwamen, zoals slecht onderhouden, brandgevaarlijke pensions.

Deze hervertelling van de Amsterdamse stadsvernieuwing laat dan ook zien dat een inclusief bouwproject meer vereist dan ‘alleen’ bewonersparticipatie, het vraagt om een brede aanpak die recht doet aan alle belanghebbenden. Wie daarvoor verantwoordelijk is, blijft echter een open vraag, ook de nieuwe Omgevingswet biedt hierop geen antwoord. Het is dan ook van belang dat er tussen de overheid, ontwikkelaars en ontwerpers een nauwere samenwerking ontstaat om te voorkomen dat bewoners en andere betrokkenen tussen wal en schip vallen.

De kloof tussen bouwwereld en belanghebbenden

Hoe zorg je er dan voor dat je daadwerkelijk iedereen betrekt in de plannen en besluitvorming? Een belangrijk punt dat tijdens het symposium naar voren kwam, is de vaak aanwezige kloof tussen de instanties die plannen ontwikkelen, zoals gemeenten, ontwikkelaars en ontwerpers, en de ervaringen van de bewoners zelf. Het betrekken van bewoners bij plannen gaat niet alleen gaat om het informeren, maar ook om het daadwerkelijk aansluiten bij de belevingswereld. Het werd duidelijk dat er regelmatig disconnects zijn, waardoor bewoners niet altijd goed geïnformeerd zijn of zich niet gehoord voelen in het proces. Zo ontdekten architect en onderzoeker Sophia Holst en historicus en journalist Tayfun Balçik, tijdens gesprekken met bewoners uit de Amsterdamse Wildemanbuurt, dat ondanks de aanwezigheid van een bewonerscommissie en maandelijkse bijeenkomsten, veel bewoners slecht op de hoogte waren van de plannen voor de vernieuwing van 1200 woningen in de buurt. Woningcorporatie Stadgenoot veronderstelde dat de sloop- en renovatieplannen breed gedragen werden, maar Holst en Balçik kwamen erachter dat veel bewoners zich afvroegen of ze überhaupt zouden kunnen terugkeren naar hun woningen na de vernieuwing. Ook schrijfster en filmmaker Soumaya Bazi stuitte op een soortgelijke situatie toen zij als vrijwilliger in een buurtkamer werkte. Ze kwam in contact met een bewoner die door laaggeletterdheid niet op de hoogte was van de sloopplannen voor zijn eigen woning. Ondanks haar bereidheid om te helpen, bleek zelfs het opschrijven van zijn adres voor de man een uitdaging.

Volwaardige bottom-up participatie

Een bijzonder voorbeeld van inclusieve aanpak middels participatie kwam van de kwartiermakers van het nog te bouwen Nationaal Slavernijmuseum. De kwartiermakers, Peggy Brandon, John Leerdam en David Brandwagt, deelden in Pakhuis de Zwijger, met uitzicht op de toekomstige locatie op de kop van Java-eiland, de complexiteit van hun taak: het creëren van een museum dat recht doet aan het gelaagde Nederlandse slavernijverleden en tegelijkertijd aansluit bij de wensen en verwachtingen van iedereen die zich hiermee verbonden voelt. Dit proces vraagt om een diepgaand bottom-up participatietraject, dat niet alleen tijd en geduld vergt, maar ook emotionele betrokkenheid van zowel de initiators als de deelnemers. Het werd een intensief proces, waarbij de kwartiermakers zelfs besloten om in relatietherapie te gaan om hun eigen samenwerking te versterken. Omdat de trans-Atlantische slavenhandel een internationale geschiedenis omvat, organiseerden zij participatiebijeenkomsten niet alleen in Nederland, maar ook in de Caribische delen van het koninkrijk, Suriname, Benin en de Verenigde Staten.

De kwartiermakers benadrukten dat de essentie van een breed gedragen participatieproces ligt in de diepgang en de nauwe betrokkenheid van alle partijen. Ook de keuze van de architect is van belang: het museum moet worden ontworpen door een divers en inclusief team en de selectieprocedure moet transparant en toegankelijk zijn. Het participatietraject dient bovendien het vertrekpunt te zijn voor de architect. Deze heeft de vrijheid om een eigen ontwerp voor te stellen, zolang het voldoet aan de uitgangspunten die samen met de belanghebbenden tijdens de participatie zijn vastgesteld. Zonder deze inclusieve benadering, waarschuwden de kwartiermakers, loopt het project het risico te vervreemden van de gemeenschap. Dit gebeurde bijvoorbeeld bij het slavernijmuseum op Guadeloupe, dat ondanks zijn indrukwekkende ontwerp voor een groot deel leeg staat.

Van hervertelling naar actie

De hervertellingen van eerdere stadsvernieuwingen maken duidelijk dat inclusieve bouwprocessen alleen slagen wanneer alle belanghebbenden vanaf het begin serieus worden betrokken. Hierbij is een eerste stap het vroegtijdig en zorgvuldig in kaart brengen van alle belanghebbenden, wat niet alleen het betrekken van bewoners en woningcorporaties betekent, maar ook buurtinitiatieven, ondernemers en maatschappelijke organisaties. Actieve outreach is hierbij cruciaal: in plaats van wachten op inspraak, moeten gemeenten en ontwikkelaars zelf de wijk in, via huis-aan-huisbezoeken, buurtbijeenkomsten en gesprekken op vertrouwde plekken, zodat ook moeilijk bereikbare groepen gehoord worden.

Daarnaast moeten de drempels voor participatie zoveel mogelijk worden verlaagd. Dit vraagt om toegankelijke en laagdrempelige inspraakmogelijkheden, zoals meertalige communicatie, visuele middelen en bijeenkomsten op tijdstippen en locaties die aansluiten bij de belevingswereld van bewoners. Digitale platforms kunnen helpen om bredere betrokkenheid te organiseren, maar moeten altijd worden aangevuld met fysieke ontmoetingen. Ook is het essentieel om participatie niet als een eenmalige verplichting te zien, maar als een doorlopend en toetsbaar proces. Dit betekent regelmatige terugkoppeling over hoe bewonersinbreng wordt verwerkt, de inzet van bewonerscommissies met invloed gedurende het proces, en het hanteren van inclusiviteitscriteria bij de selectie van de betrokken ontwerpteams, zoals gebeurde bij het Slavernijmuseum.

De hervertellingen uit het verleden laten zien wat er misging, maar ook wat we ervan kunnen leren. Als gemeenten, ontwikkelaars en ontwerpers participatie niet als verplichting, maar als uitgangspunt beschouwen, ontstaat een bouwproces dat recht doet aan de veelstemmigheid van de stad en beter aansluit bij de behoeften van de gemeenschap.